رای شماره ۱۴‍۰۲۳۱۳۹‍۰‍۰‍۰۱۶۳۹۶‍۰۸ مورخ ۱۴‍۰۲/‍۰۶/۲۸ هیات عمومی دیوان عدالت اداری (موضوع شکایت و خواسته: ابطال اطلاق تعرفه شماره (۳-۲) از تعرفه عوارض سال ۱۳۹۹ شهرداری بیرجند)

شماره دادنامه: 140231390001639608

تاریخ دادنامه: 28/6/1402

شماره پرونده: 0000181

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری                                                                                                                                               

شاکی: شرکت سرمایه گذاری هلال احمر ایران با وکالت آقای امید محمدی

طرف شکایت: شورای اسلامی شهر بیرجند

موضوع شکایت و خواسته: ابطال اطلاق تعرفه شماره (3-2) از تعرفه عوارض سال 1399 شهرداری بیرجند

   گردش کار: آقای امید محمدی به وکالت از شرکت سرمایه گذاری هلال احمر ایران به موجب دادخواستی ابطال تعرفه شماره (3-2) از تعرفه عوارض سال 1399 شهرداری بیرجند را خواستار شده و در مقام تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است:

" شهرداری بیرجند در تعرفه شماره 3-2 (عوارض هر متر مربع پذیره (احداثی) از یک یا چند واحد تجاری- کد بودجه 110202) در محاسبه عوارض پذیره ماخذ و نحوه محاسبه عوارض را میان اشخاص حقوقی و حقیقی تفاوت قایل شده است به نحوی که میزان ضریب برای اشخاص حقوقی 5 برابر اشخاص حقیقی می گردد و این بدیهی است که این امر علاوه بر نقض اصول مسلم حقوقی، موجب تقلب نسبت به قانون یا موجب فرار سرمایه گذاری اشخاص حقوقی آن هم در شرایط اقتصادی حاضر از شهر می گردد. در خصوص موضوع متنازع فیه، عدم رعایت اصل برابری و تساوی در محاسبه عوارض پذیره (نقض اصل تساوی اشخاص در برابر قانون و عدم ترجیح بلامرجح) میان اشخاص حقیقی و حقوقی به نحو ذیل مطالب و استدلالات تقدیم می گردد:

موارد مغایرت مصوبه با قانون:

– نقض قانون اساسی (از جمله بند 14 اصل 3 و اصول 19 و 20 قانون اساسی)

– اصل عدالت و عدم ترجیح بلامرجح به عنوان اصول اولیه حقوقی

– ماده 588 قانون تجارت در مورد برابری اشخاص حقوقی و حقیقی در برابر قانون

– به استناد ماده 5 آیین نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهرها مصوب 1378 باید یکنواختی در نظام عوارض سراسر کشور رعایت گردد.

– بر اساس منطوق بند (ج) ماده 14 آیین نامه اجرایی نحوه وضوع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهرها مصوب 1378 «هماهنگی و وحدت رویه در نظام عوارض» از جمله سیاست های عمومی دولت است که شوراها مکلفند به هنگام تصمیم گیری راجع به عوارض آن را مراعات نمایند.

– مواد 7 و 8 منشور حقوق شهروندی مقرر داشته: «شهروندان از تمامی مزایای پیش بینی شده در قوانین و مقررات به نحو یکسان بهره مند هستند.»؛ «اعمال هرگونه تبعیض ناورا ممنوع است. دولت باید از هرگونه تصمیم و اقدام منجر به تبعیض ناورا و محرومیت از حقوق شهروندی، خودداری کند.»

– بند 3 ماده 2 سیاست های حقوق شهروندی در نظام اداری مصوب 1395 شورای عالی اداری صراحتاً به «حق مصون بودن از تبعیض در نظام ها، فرآیندها و تصمیمات اداری» اشاره دارد. همچنین در بند 2 ماده 5 تصریح دارد «مدیران و کارکنان دستگاه های اجرایی باید تصمیمات و اقدامات خود را مستند به قوانین و مقررات مربوط انجام دهند و از هرگونه تبعیض یا اعمال سلیقه در اجرای قوانین و مقررات اجتناب نمایند.»

– خلاف شرع بودن مصوبه: 

شورای نگهبان در نامه شماره 42620/30/90-29/3/1390 اعلام کرده است که: چنانچه در موضوع مصوبه مجوز قانونی وجود نداشته باشد خلاف موازین شرع می باشد.

در این استدلال یکی از بدیع ترین و جالب ترین استدلالات شورای نگهبان مبنی بر این که مصوبه ای که بر خلاف قانون مصوب باشد خلاف شرع است مطرح شده است که می تواند در بسیاری از مسایل حقوق راهگشا باشد. (رای هیات عمومی به شماره 621 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال مصوبه شماره 3106/2/ش-18/7/1383 در مورخ 26/10/1391)

یکی از اصول و قواعد حاکم بر عوارض (لزوم تناسب میان عوارض با درآمد اهالی و تولیدات) است که مستندات ذیل در این خصوص وجود دارد:

– قانون شهرداری در ماده 7 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375، اخذ عوارض متناسب با تولیدات و درآمد اهالی پیش بینی شده است.

– آیین نامه نحوه وضع و صول عوارض

الف) بند (ت) ماده 14 آیین نامه نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهرها در سال 1378 صراحتاً یکی از سیاست های عمومی دولت که باید شوراها در تصمیم گیری راجع به عوارض آن را رعایت نمایند «تناسب وضع عوارض در هر محل با تولیدات و درآمد اهالی» است.

ب) به علاوه به استناد بند (د) ماده 14 همان آیین نامه باید «توجه داشتن به رشد تولید و گسترش واحدهای تولیدی در منطقه به هنگام وضع عوارض بر تولید» نیز رعایت گردد.

همچنین در آرای متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری به غیرقانونی بودن عوارض هنگام تعیین و وصول عوارض به صورت نامتناسب با تولید و درآمد تصریح شده است، نمونه های ذیل از این قبیل است:

406 و 407- 3/6/1387، 533-13/8/1392، 551- 20/8/1392، 579 و 580- 21/6/1396، 555-1383، 573 و 572-18/10/1384، 1299-9/11/1386، 381-7/9/1390، 1233 الی 1236-23/12/1395.

در هر حال قوانین و مقررات و اصل عدالت و برابری افراد در برابر قانون اقتضاء می کند وقتی اخذ عوارضی از شهروندان بخشی از این سرزمین مغایر قانون شناخته شده نمی توان اخذ همان وجه را از شهروندان دیگر جایز و قانونی قلمداد کرد ولی متاسفانه شورای شهر بیرجند چنین تبعیضی را قایل شده است که نیازمند بذل عنایت آن مرجع در جهت رفع ستم وارده است. لذا تقاضای ابطال تعرفه شماره 3-2 (عوارض هر متر مربع پذیره (احداثی) از یک یا چند واحد تجاری – کد بودجه 1102024 سال 1399) را به دلیل مغایرت با قانون و شرع در موارد تبیینی در شرح دادخواست را دارم."

  در پی صدور اخطار رفع نقص از سوی دفتر هیات مبنی بر اینکه مصوبه مورد شکایت از چه جهت مغایر شرع است وکیل شاکی به موجب لایحه شماره 202/683070/9000 اعلام کرده است:

"خلاف شرع بودن از جهت تبعیض بین افراد و اشخاص و از جهت قاعده تسلیط مدنظر می باشد."

  متن مصوبه مورد شکایت به شرح زیر می باشد:

" تعرفه عوارض مصوبه شهرداری بیرجند سال 1399

تعرفه شماره (3-2)- عوارض هر مترمربع پذیره (احداثی) از یک یا چند واحد تجاری کد بودجه 110202

ردیف- طبقات- ماخذ و نحوه محاسبه عوارض (اشخاص حقیقی- اشخاص حقوقی)

1- زیر زمین- ((10/n)+ 1)P ×5 – ((10/n)+ 1)P ×25

2- همکف- ((10/n)+ 1)P ×8 – ((10/n)+ 1)P ×40

3- اول- ((10/n)+ 1)P ×4 – ((10/n)+ 1)P ×20

4- دوم- ((10/n)+ 1)P ×75/3 – ((10/n)+ 1)P ×19

5- سوم به بالا- ((10/n)+ 1)P ×75/2 – ((10/n)+ 1)P ×75/12

6- نیم طبقه- ((10/n)+ 1)P ×5/1 – ((10/n)+ 1)P ×5/7

7- انباری- ((10/n)+ 1)P ×75/2 – ((10/n)+ 1)P ×75/12

N– تعداد واحد تجاری (در صورتی که تعداد واحد مشخص نباشد 1= n) – شهرداری بیرجند- شورای اسلامی شهر بیرجند"

  در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر بیرجند و شهردار بیرجند به موجب لایحه شماره 503/1400/ش-29/3/1400 به طور خلاصه اعلام کرده اند:

" غالب اعتراض و ادعای مطروحه ضمن شکایت شاکی در این موضوع خلاصه شده که چون تعرفه شماره 3-2 مشتمل بر عوارض هر متر مربع پذیره احداثی از یک یا چند واحد تجاری برای اشخاص حقیقی و حقوقی متفاوت می باشد لذا شایسته ابطال است و این در حالی است که به حکایت دلایل ذیل الذکر تصویب این مصوبه بر اساس اصول مقرر قانونی و شرعی بوده و صرفنظر از استدلال های مطروحه ضمن شکایت که بعضاً به طور کامل بی ارتباط به این موضوع و مصداق تفسیر به مطلوب نص صریح قانون است، دلیلی بر ابطال این مصوبه وجود ندارد با این توضیح که؛

1- چنانکه آن مرجع مستحضرند اخذ عوارض از مهم ترین ابزارهای مالی شهرداری جهت کسب درآمد در راستای ارایه خدمات به شهروندان است که قانونگذار، حق و تکلیف تصویب این عوارض را بر اساس مواد مختلفی از قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و آیین نامه نحوه وضع و وصول عوارض بر عهده این نهاد گذارده تا با در نظر گرفتن مقتضیات و شرایطی نسبت به این امر اقدام نماید که شورای شهر بیرجند نیز مصوبه مذکور را با رعایت موارد مختلف منجمله موضوعات مقرر در ماده 14 آیین نامه مذکور نظیر تناسب عوارض با ارزش افزوده حاصله برای مودی، تناسب وضع عوارض با درآمد مودی، رعایت اولویت وضع عوارض، محاسبه و وصول عوارض در مورد واحدهای تجاری بر اساس درآمد واقعی آن ها و … تصویب نموده است و اشخاص حقوقی با درآمد بیشتر یا استفاده کننده از محل اعتبارات دولتی را مشمول این مصوبه دانسته در حالی که نهادهایی نظیر مساجد و حتی تعاونی های مسکن را از این مقرره معاف دانسته است.

2- قایل شدن تفاوت میان اشخاص حقیقی و حقوقی در موارد مشابه نظیر مالیات نیز توسط قانونگذار تجویز شده به طوری که نرخ مالیات اشخاص حقیقی به صورت پلکانی و بر اساس درآمد ایشان از 15 درصد محاسبه و لحاظ می شود لیکن در خصوص اشخاص حقوقی این نرخ 25 درصد می باشد.

3- از طرف دیگر مطابق ماده 8 آیین نامه نحوه وضع و وصول عوارض مصوب 1378 که مقرر می دارد: «مرجع رسیدگی به شکایت در مورد میزان، نحوه و محاسبه و وصول و سایر موضوع های مربوط به عوارضی که توسط شوراها با رعایت این آیین نامه وضع می شوند و یا عوارض محلی که قبلاً توسط مراجع ذیصلاح وضع شده و موضوع تبصره ماده 2 این آیین نامه نمی باشند در مورد عوارض شهر به ترتیبی که در ماده 77 قانون شهرداری ها مقرر شده است» به نظر می رسد در این پرونده، شاکی قبل از طرح شکایت در دیوان می بایست سلسله مراتب دیگری را در اعتراض به میزان و نحوه محاسبه عوارض موضوع مصوبه رعایت می نمود که صرفنظر از همه موارد پیش گفته، این مورد هم رعایت و لحاظ نگردیده و شکایت مطروحه را واجد ایراد اساسی و محکوم به رد می نماید.

4- عدم ارایه خدمات (اعم از مستقیم یا غیرمستقیم) و عدم تفاوت میان خدمات ارایه شده به اشخاص حقیقی و خدمات ارایه شده به اشخاص حقوقی و … دیگر دفاع مطروحه در شکواییه تقدیمی است در حالی که چنانکه قبلاً نیز مفصلاً به استحضار رسید شهرداری صرفنظر از وظایف عام عمرانی، خدماتی، نظارتی، رفاهی، … که در قبال کلیه شهروندان اعم از حقیقی و حقوقی ارایه می دهد، در مواجهه با پروژه های عظیمی نظیر پروژه موضوع پرونده که در موارد مشابه برای کلیه اشخاص حقوقی دریافت کننده خدمات صدق نموده و می نماید، مکلف و لاجرم در خدمات دهی بسیار گسترده تر در زمینه های مختلف ترافیکی، سد معبر، دفع بهینه پسماند در چنین محدوده هایی، ارایه خدمات مختلف به مراجعین به این اشخاص و مجموعه هایی از این قبیل و … می باشد که با این وصف مقرره مذکور نه تنها بر خلاف و مغایر با شرع و قانون نبوده بلکه منطبق با کلیه موازین شرعی و قانونی حاکم و دقیقاً بر اساس خدمات ارایه شده می باشد.

علی ایحال نظر بر مراتب مذکور و با تاکید بر آنکه موضوع این شکایت توسط قانونگذار در موارد مختلف تجویز گردیده و چنین عوارضی در موارد و نقاط مختلف کشور به درستی تصویب و اجرا گردیده و می گردد و شاکی حتی در یک مورد نتوانسته رویه ای جز این چه در سطح کلان قانونگذاری و چه در میان آرای صادره از دیوان عدالت اداری را ارایه دهد، رد شکایت مطروحه مورد تقاضاست." 

  در خصوص ادعای مغایرت با شرع، قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 33680/102-10/8/1401 اعلام کرده است:

" رییس محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام و تحیت

عطف به نامه شماره 0000119 مورخ 13/6/1400؛

موضوع تعرفه شماره (2-3) [3-2] با کد 110202 در خصوص اخذ عوارض هر متر مربع پذیره از یک یا چند واحد تجاری سال 1399 شهرداری بیرجند، در جلسه مورخ 5/8/1401 فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می گردد:

– اطلاق مصوبه مورد شکایت که بین اشخاص حقیقی و حقوقی تفاوت زیادی در میزان عوارض مربوط قایل شده است نسبت به مواردی که اقتضای این تفاوت وجود ندارد خلاف شرع شناخته شد."

     هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 28/6/1402 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 33680/102 مورخ 10/8/1401 در رابطه با جنبه شرعی تعرفه شماره (3-2) از تعرفه عوارض محلی سال 1399 شهرداری بیرجند با کد 110202 که درخصوص اخذ عوارض هر متر مربع پذیره از یک یا چند واحد تجاری به تصویب رسیده، اعلام کرده است : «اطلاق مصوبه مورد شکایت که بین اشخاص حقیقی و حقوقی تفاوت زیادی در میزان عوارض مربوط قایل شده است، نسبت به مواردی که اقتضای این تفاوت وجود ندارد، خلاف شرع شناخته شد.» بنابراین با توجه به حکم مقرر در ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 10/2/1402) مبنی بر لزوم تبعیت هیات عمومی دیوان عدالت اداری از نظریه فقهای شورای نگهبان درخصوص جنبه شرعی مقررات اجرایی، اطلاق تعرفه شماره (3-2) از تعرفه عوارض محلی سال 1399 شهرداری بیرجند با کد 110202 که درخصوص اخذ عوارض هر متر مربع پذیره از یک یا چند واحد تجاری به تصویب رسیده، در حد مقرر در نظریه فقهای شورای نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 10/2/1402) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./

                                                                                      حکمتعلی مظفری

                                                          رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری