بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: 140109970905812608

تاریخ دادنامه: 20؍10؍1401

شماره پرونده: 0003985

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای یعقوب محمدی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 2 ماده 4، تبصره های 4 و 5 ماده 6 و بند 6-3-6 آن و ماده 11 دستورالعمل اجرایی آیین نامه نحوه استفاده از زمین و منابع ملی در مناطق آزاد تجاری-صنعتی

      گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند 2 ماده 4، تبصره های 4 و 5 ماده 6 و بند 6-3-6 آن و مـاده 11 دستورالعمل اجرایی آیین نامه نحوه استفاده از زمین و منابع ملی در مناطق آزاد تجاری-صنعتی را خواستار شده و در مقام تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

  " بند 2 ماده 4، تبصره های 4 و 5 ماده 6 و بند 6-3-6 آن و ماده 11 دستورالعمل اجرایی آیین نامه نحوه استفاده از زمین و منابع طبیعی در مناطق ازاد تجاری-صنعتی 1394 دبیر شورای عالی مغایر مواد قانونی ذیل می باشد:

 1- ماده 69 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت  مصوب 1380 مقرر می نماید: « کلیه اراضی، املاک و ابنیه‎ای که برای استفاده وزارتخانه ها، موسسات دولتی از جمله موسساتی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام یا تصریح نام یا تابع مقررات و قوانین خاص است به یکی از طرق قانونی تملک شده است و یا به نام آن وزارتخانه، موسسه خریداری شده یا می شود متعلق به دولت بوده و در اسناد مالکیت آن نام دولت جمهوری اسلامی ایران به عنوان مالک با حق استفاده وزارتخانه یا موسسه مربوط درج می گردد. تغییر دستگاه بهره بردار در هر مورد به عهده هیات وزیران می باشد. کلیه اسناد، سوابق، مدارک موجود مرتبط با این اموال در اختیار وزارت امور اقتصادی و دارایی (اداره کل اموال دولتی) قرار می گیرد و در خصوص واگذاری حق استفاده از ساختمان های مازاد دستگاه های مذکور مطابق بند (ب) ماده 89 این قانون اقدام خواهد شد.»

 2- ماده 1 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‎ها مصوب 1374 با آخرین اصلاحات مقرر می دارد: به منظور حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‎ها و بهره وری آنها از تاریخ تصویب این قانون تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ‎ها در خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرک ها جز در موارد ضروری ممنوع می باشد.

تبصره1- تشخیص موارد ضروری تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ‎ها در هر استان به عهده کمیسیون مرکب از رییس سازمان جهاد کشاورزی، مدیر امور اراضی، رییس سازمان مسکن و شهرسازی، مدیرکل حفاظت محیط زیست آن استان و یک نفر نماینده استاندار می باشد که به ریاست سازمان جهاد کشاورزی تشکیل می گردد. نماینده دستگاه اجرایی ذی ربط می تواند بدون حق رای در جلسات کمیسیون شرکت نماید.

 همان گونه که ملاحظه می فرمایید در متن مصوبه هیچ اشاره ای به قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‎ها و کمیسیون تبصره 1 ماده 1 آن نشده است. 

 3- بند (الف) ماده 1 قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب 1390 مقرر می نماید: « فساد در این قانون هرگونه فعل یا ترک فعلی است که توسط هر شخص حقیقی یا حقوقی به صورت فردی، جمعی یا سازمانی که عمداً و با هدف کسب هرگونه منعفت یا امتیاز مستقیم یا غیر مستقیم برای خود یا دیگری یا نقض قوانین و مقررات کشوری انجام پذیرد یا ضرر و زیانی را به اموال، منافع، منابع یا سلامت و امنیت عمومی و یا جمعی از مردم وارد نماید نظیر رشاء، ارتشاء، اختلاس، تبانی، سوء استفاده از مقام یا موقعیت اداری، سیاسی، امکانات یا اطلاعات، دریافت و پرداخت های غیرقانونی از منابع عمومی و انحراف از این منابع به سمت تخصیص های غیرقانونی، جعل، تخریب یا اختفاء اسناد و سوابق اداری و مالی» 

 4- ماده 2 قانون منع فروش و واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی برای امر مسکن به شرکت های تعاونی مسکن و سایر اشخاص حقیقی و حقوقی مصوب 1381 مقرر می دارد: «هرگونه نقل و انتقال و واگذاری زمین به شرکت های تعاونی مسکن و اشخاص حقیقی و حقوقی برای امر مسکن در خارج محدوده (قانونی) شهرها اعم از داخل و یا خارج از حریم شهرها به جز در محدوده مصوب شهرهای جدید و شهرک هایی که طبق مقررات و براساس طرح های مصوب احداث شده یا می شوند ممنوع می باشد. احراز وقوع زمین مورد نظر در داخل شهرهای جدید و شهرک های مصوب و تناسب زمین مذکور از نظر کاربری و ضوابط ساختمانی با برنامه های متقاضیان به عهده سازمان مسکن و شهرسازی استان می باشد.»

 5- ماده 4 آیین نامه اجرایی قانون منع فروش و واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی برای امر مسکن به شرکت‎های تعاونی مسکن و سایر اشخاص حقیقی و حقوقی مصوب 1383 تصریح می نماید «واگذاری، تفکیک و افراز اراضی فاقد کاربری مسکونی برای امر مسکن توسط تمام دستگاه های دولتی و عمومی و وابسته به آنها اعم از وزارتخانه ها، سازمان ها، نیروهای نظامی و انتظامی، شهرداری ها و شرکت های دولتی، بنیادها و نهادهای انقلابی و موسسات عمومی غیردولتی و هر نهاد وابسته به دولت که به واگذاری اراضی اقدام می کند، تحت هر عنوان و در هر نقطه از کشور اعم از داخل یا خارج شهرها مطلقاً ممنوع است.»

 علیهذا مسلم است که بخش های مورد اعتراض مصوبه برخلاف مقررات قوانین اخیرالتصویب می باشد لذا ابطال آنها مورد تقاضا می باشد." 

 من مصوبه مورد شکایت به شرح زیر است:

  دستورالعمل اجـرایی آیین نامـه نحوه استفاده از زمین و منابع ملی در منـاطق آزاد تجاری-صنعتی موضوع تبصره 4 ماده 52 آیین نامه مالی و معاملاتی سازمان های مناطق آزاد 

  "  4-2-واگذاری زمین برای طرح‌های توسعه منطقه از طریق فراخوان عمومی با تعیین قیمت پایه توسط کمیته ارزیابی و واگذاری به بالاترین پیشنهاد واصله صورت می‌پذیرد. سازمان می‌تواند برای پروژه های سرمایه گذاری پیشنهادی از طرف اشخاص حقیقی و حقوقی در چارچوب طرح جامع با تصویب هیات مدیره و با رعایت مفاد این دستورالعمل زمین واگذار نماید.

ماده 6: انواع قرارداد

…………..

 تبصره 4: هرگونه واگذاری زمین به کارکنان سازمان و سایر دستگاه های اجرایی صرفاً تابع شیوه نامه ای است که از طرف دبیرخانه تنظیم و  ابلاغ خواهد شد.

تبصره 5 (الحاقی مورخ 16/8؍1394): سازمان می‌تواند به منظور ایجاد پیوند بین گروه های مرجع و موثر ملی و منطقه ای یا مناطق آزاد تجاری-صنعتی و فراهم آوردن زمینه ارتقای سطح علمی، اجتماعی و فرهنگی منطقه از طریق بهره گیری از ظرفیت اقشار فرهیخته و نام آور به گروه های تعیین شده زیر در چارچوب این دستورالعمل و بدون نیاز به فراخوان، زمین مسکونی واگذار نماید.

گروه های مشمول عبارتند از:

الف- گروه های مرجع علمی: اساتید دانشگاه های فعال منطقه، دانشجویان حایز رتبه های سه رقمی آزمون‌های سراسری سازمان سنجش و دو رقمی دانشگاه آزاد اسلامی، حایزین رتبه های علمی در سطح ملی و بین‌المللی به تایید مراجع رسمی ذی‌ربط، برگزیدگان المپیادهای ملی و بین‌المللی، پزشکان فعال و صاحب نام  در سطح ملی و بین‌المللی، صاحبان اختراعات و اکتشافات ثبت شده، فارغ‌التحصیلان دارای معدل 18 و بالاتر مقاطع تحصیلی کارشناسی، کارشناسی ارشد و دکتری ده دانشگاه سراسری اول کشور براساس رتبه بندی وزارت علوم، تحقیقات و فناوری.ب- گروه های مرجع ورزشی: قهرمانان صاحب مدال ملی، منطقه ای و بین‌المللی در رشته های ورزشی مختلف، مربیان و بازیکنان رشته های ورزشی در سطح ملی و منطقه ای.

ج- گروه های مرجع فرهنگی- مذهبی: حایزین رتبه های اول تا سوم مسابقات بین‌المللی حفظ و قرایت قرآن کریم، اندیشمندان دارای موقعیت‌های ممتاز دینی و مذهبی دارندگان درجه های هنری از مراجع رسمی ذی‌ربط، چهره های برتر و دارندگان هنرهای انحصاری، هنرمندان و نویسندگان برتر در سطوح ملی و منطقه ای.

د- سایر گروه ها: چهره های ماندگار، دارندگان نشان‌های ملی دولتی.

– تشخیص قرارگیری در هریک از گروه ها با مشخصات ذکر شده به عهده هیات مدیره هر منطقه خواهد بود.

……….

6-3-6- (اصلاحی مورخ 16؍8؍1394) سازمان می‌تواند زمین های دارای کاربری‌های فرهنگی، گردشگری، تفریحی، وزرشی و بهداشتی را با قرارداد اجاره تا 99 ساله واگذار نماید. سازمان یا طرف قرارداد مجاز به تغییر کاربری این زمین ها در طول مدت قرارداد نمی‌باشد. هرگونه تغییر کاربری موجب فسخ  قرارداد توسط سازمان می‌گردد.

………..

  ماده 11 – (الحاقی مورخ 16؍8؍1394)  در مواردی که سازمان در اثر اجرای پروژه های مصوب و در سقف اعتبارات مندرج در بودجه، موافقت‌نامه های مربوطه دارای بدهی و دین محقق و قطعی به اشخاص ثالث است و می‌تواند با توافق طرف مقابل در ازای تعهدات قطعی خود، نسبت به واگذاری زمین اقدام نماید. زمین‌های واگذاری باید در چارچوب  این دستورالعمل مورد بهره برداری قرار گیرد و قیمت آنها بر اساس ماده 3 این دستورالعمل تعیین می‌شود. – دبیر شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی " 

 در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر امور حقوقی و تقنینی شورای عالی مناطق ازاد تجاری-صنعتی و ویژه اقتصادی به موجب لایحه شماره 16؍27؍14012-7؍1؍1401 اعلام کرده است که: 

  " 1- مطابق ماده 5 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری-صنعتی مصوب 1372 سازمان های مناطق آزاد تجاری-صنعتی شرکت هایی با شخصیت حقوقی مستقل بوده که از شمول قوانین و مقررات حاکم بر دولت و شرکت های دولتی مستثنی و منحصراً بر اساس قانون مزبور و آیین نامه های مربوطه و اساسنامه خود اداره می‎گردند. به این اداره انحصاری سازمان های مناطق آزاد مجدداً در بند (الف) ماده 112 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب 1389 و بند (الف) ماده 65 قانون احکام دایمی برنامه های توسعه ای کشور مصوب 1395 به صراحت اشاره و تاکید گردیده است.

 2- شاکی در بند اول شکایت خود به قانون تنظیم بخشی از مقررات دولت اشاره و قانون یاد شده را شامل سازمان‎های مناطق آزاد تجاری-صنعتی دانسته و از مفاد آن مغایرت دستورالعمل واگذاری زمین در مناطق آزاد تجاری-صنعتی با بندهای ماده 69 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی را استنباط نموده است در حالی که:

 اولاً- همچنان که در صدر ماده 69 قانون مزبور ذکر شده حکم کلی این ماده مربوط به وزارتخانه و موسسات دولتی بوده حال آن که سازمان های مناطق آزاد شرکت های دولتی هستند که مستثنی از قوانین حاکم بر شرکت‎های دولتی و بر اساس قانون خاص خود اداره می گردند (ماده 5 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد) ضمن اینکه اساساً تعریف موسسه دولتی یا شرکت دولتی برابر مواد 3 و 4 قانون محاسبات عمومی و 2 و 4 قانون مدیریت خدمات کشوری کاملاً متفاوت از یکدیگر بوده و حکم صدر ماده 69 مربوط به صرفاً وزارتخانه یا موسسه دولتی می باشد.

ثانیاً- مطابق بند (الف) ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت هیات وزیران مسیول تصویب آیین نامه های سازمان های مناطق آزاد می باشد. لکن حتی بر فرض این مشمولیت، از آنجا که آیین نامه نحوه استفاده از زمین و منابع ملی در مناطق آزاد مصوب 1372 در خصوص نحوه واگذاری اراضی به تصویب هیات  وزیران رسیده، اساساً حکم تبصره 2 ماده 69 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت تحصیل حاصل شده است.

 ثالثاً- مطابق ماده 24 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری-صنعتی به صراحت نحوه استفاده از زمین و منابع ملی و ترتیب فروش و اجاره آن را در محدوده هر منطقه آزاد بر اساس تصویب نامه هیات وزیران جایز دانسته و متعاقباً این تصویب نامه نیز تحت عنوان (آیین نامه نحوه استفاده از زمین و منابع ملی در مناطق آزاد) در سال 1372 به تصویب هیات   وزیران رسیده و هم اکنون در مناطق آزاد تجاری-صنعتی مناط اعتبار می باشد. شایان ذکر است برابر ماده 2 آیین نامه اخیرالذکر کلیه اراضی واقع در محدوده هر منطقه آزاد مشمول آیین نامه مزبور بوده و برابر مواد 5، 7، 8، 9، 11، 12، 13، 14 و 16 همان آیین نامه سازمان های مناطق آزاد در واگذاری اراضی تحت اختیار خود (اعم از فروش، اجاره و غیرو) دارای اختیارات نامه بر اساس ضوابط و مقررات می باشد.

 رابعاً- پس از تصویب آیین نامه مالی و معاملاتی جدید سازمان های مناطق آزاد تجاری-صنعتی در سال 1391 طی تبصره 4 ماده 52 آیین نامه مورد نظر، واگذاری زمین برای اجرای طرح های سرمایه گذاری از شمول مقررات مزایده مستثنی و بر اساس آیین نامه نحوه استفاده از زمین و منابع ملی در مناطق آزاد تجاری-صنعتی و موکول به اجرای دستورالعمل مصوب دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری-صنعتی گردیده است. این آیین نامه مصوب هیات   وزیران نیز همچون سایر تصویب نامه های هیات وزیران در اجرای اصل 138 قانون اساسی برای مجلس شورای اسلامی ارسال و هیچ گونه اعلام مغایرتی با قوانین عادی از سوی هیات انطباق مصوبات دولت با قوانین و مقررات صورت نگرفته است.

 3- در ارتباط با استناد شاکی به قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‎ها نیز به استحضار می رساند اولاً: قانون یاد شده هم اکنون در سازمان های مناطق آزاد تجاری-صنعتی (بند الف ماده 6 قانون احکام دایمی برنامه های توسعه‎ای کشور مبنی بر واگذاری اختیارات دستگاه های اجرایی دولتی به مدیران عامل مناطق آزاد تجاری-صنعتی) اعمال می گردد. ثانیاً: هیات وزیران به صراحت طی تصویب نامه شماره 6104؍ت55238هـ-28؍1؍1397 تا زمان تصویب طرح جامع هر منطقه، سازمان های مناطق آزاد را مجاز به صدور مجوز استفاده از زمین بر اساس کاربری‎های فعلی دانسته و همچنان که مستحضرید این تصویب نامه نیز در اجرای اصل 138 قانون اساسی برای مجلس شورای اسلامی ارسال و مصون از اعتراض بوده است، بنابراین استناد شاکی به قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‎ها و استفاده از آن جهت ابطال دستورالعمل کاملاً بی ربط می باشد." 

  هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 20؍10؍1401 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

اولاً براساس ماده 24 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری – صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب 7؍6؍1372 : «نحوه استفاده از زمین و منابع ملّی و ترتیب فروش یا اجاره آن به اتباع کشور در محدوده هر منطقه که در مالکیت دولت باشد، طبق مقررات مصوب هیات وزیران و با رعایت برنامه­های عمرانی هر منطقه تعیین می­گردد»، ولی بندهای مورد شکایت از دستورالعمل مورد اعتراض که درخصوص واگذاری زمینهای دولتی است، توسط هیات وزیران به تصویب نرسیده­ است. ثانیاً برمبنای ماده 8 آیین­نامه نحوه استفاده از زمین و منابع ملّی در مناطق آزاد تجاری – صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب 23؍12؍1372: «استفاده از زمین صرفاً در چارچوب طرح جامع منطقه آزاد که به تصویب شورای عالی مناطق آزاد تجاری – صنعتی و ویژه اقتصادی می­رسد، امکانپذیر است. نحوه استفاده از اراضی دولتی با رعایت ماده 24 قانون چگونگی اداره مناطق 

آزاد تجاری – صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1372 و در مورد اراضی غیردولتی در چارچوب قوانین و مقررات ذیربط انجام خواهد شد» و واگذاری اراضی مطابق مقررات معترض­عنه مغایر با مقررات مزبور است. ثالثاً براساس رای شماره 1085 و 1086 مورخ 18؍9؍1399 هیات عمومی دیوان عدالت اداری : «فروش اموال و املاک دولتی از ناحیه دستگاههای دولتی و مقامات اجرایی منوط به اذن صریح قانونگذار بوده و خارج از آن مطلقاً منع شده است» و با توجه به عدم وجود اذن قانونگذار در مانحن­فیه، مقررات مورد شکایت با رای مذکور هیات عمومی دیوان عدالت اداری هم مغایرت دارند. بنا به مراتب فوق، بند 2 ماده 4، تبصره­های 4 و 5 ماده 6 و بند 6-3-6 آن و ماده 11 از دستورالعمل اجرایی آیین­نامه نحوه استفاده از زمین و منابع ملّی در مناطق آزاد تجاری- صنعتی مصوب 16؍8؍1394 خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود./ 

حکمتعلی مظفری

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری