بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: 140109970905812508

تاریخ دادنامه: 10؍10؍1401

شماره پرونده: 0001879

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای بهمن زبردست

موضوع شکایت و خواسته: ابطال جزء 2 از ماده 1 آیین نامه تشویق به مشارکت موضوع ماده 15 قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور در حمایت از کالای ایرانی موضوع تصویب نامه شماره 49803؍ت58251هـ-10؍5؍1400 هیات وزیران

     گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال جزء 2 از ماده 1 و مواد 4 و 5 آیین نامه تشویق به مشارکت موضوع ماده 15 قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور در حمایت از کالای ایرانی موضوع تصویب نامه شماره 49803؍ت58251هـ-10؍5؍1400 هیات وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است:

  " به استحضار می رساند هیات وزیران در آیین نامه موضوع تصویب نامه مورد اعتراض که به استناد ماده 15 قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی مصوب 1398 تصویب شده مواردی را مقرر کرده که به شرح ذیل مغایر قانون، خارج از حدود اختیارات و قابل ابطال به نظر می رسند. در جزء 2 ماده 1 آیین نامه مورد اعتراض گروه اقتصادی با منافع مشترک (کنسرسیوم) چنین تعریف شده: « مشارکت دو یا چند شخص حقیقی و حقوقی به منظور تسهیل و گسترش فعالیت اقتصادی و تجاری برای یک دوره محدود و بر اساس قراردادی کتبی با مشخص بودن نوع فعالیت و ضوابط و شرایط متقابل و مربوط به آن که پس از ثبت در مرجع شرکت ها در قالب شرکت مدنی و با رعایت موازین اسلامی و منع اضرار به غیر و منع انحصار رسمیت خواهد داشت.» اینکه در این جزء از آیین نامه عبارت مشارکت دو یا چند شخص حقیقی و حقوقی ذکر شده در حالی که ماده قانون استنادی یعنی ماده 15 قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی چنین مقرر کرده که «وزارت امور اقتصادی و دارایی موظف است با همکاری سازمان برنامه و بودجه کشور و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و وزارتخانه های ذی ربط در جهت حمایت از تجمیع توانمندی های شرکت ها و تقویت آنها با رعایت مواد 2 و 3 قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار ظرف مدت 6 ماه پس از لازم الاجرا شدن این قانون آیین نامه «تشویق به مشارکت» با رویکرد تجمیع توان فنی، مالی، تسهیلاتی و اعتباری و ثبت شرکت برای آن دسته از شرکت‎هایی که به شکل ادغام و یا گروه اقتصادی با منافع مشترک (کنسرسیوم) با یکدیگر مشارکت می کنند را تهیه کند و به تصویب هیات وزیران برساند» به معنی این است که ماده 15 قانون مذکور منحصراً در خصوص شرکت ها بوده، مطلقاً ارتباطی با اشخاص حقیقی ندارد. لذا ذکر عبارت «شخص حقیقی» در جزء 2 ماده 1آیین نامه مورد اعتراض مغایر با نص ماده 15 قانون مارالذکر است. همچنین از آنجا که حکم این جزء مستلزم ثبت قرارداد مشارکت مدنی در مرجع ثبت شرکت ها است و چنین الزامی مغایر شماری از مواد قانونی مربوطه در قوانین مدنی و تجارت و نیز ماده دوم قانون راجع به ثبت شرکت ها است و قانوناً مشارکت اشخاص در قالب شرکت مدنی نیازی به ثبت در مرجع ثبت شرکت ها ندارد. درخواست ابطال جزء 2 ماده 1 آیین نامه و حکم مقرر در آن را دارم."

 متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

  " هیات وزیران در جلسه 6؍5؍1400 به پیشنهاد وزارت امور اقتصادی و دارایی (با همکاری سازمان برنامه و بودجه کشور و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و وزارتخانه های ذی ربط) و به استناد ماده 15 قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی مصوب 1398 آیین نامه تشویق به مشارکت موضوع ماده مذکور را به شرح زیر تصویب کرد: 

 آیین نامه تشویق به مشارکت موضوع ماده 15 قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی

………..

2- گروه اقتصادی با منافع مشترک (کنسرسیوم): مشارکت دو یا چند شخص حقیقی و حقوقی به منظور تسهیل و گسترش فعالیت اقتصادی و تجاری برای یک دوره محدود و بر اساس قراردادی کتبی با مشخص بودن نوع فعالیت و ضوابط و شرایط متقابل و مربوط به آن که پس از ثبت در مرجع ثبت شرکت ها در قالب شرکت مدنی و با رعایت موازین اسلامی و اصل منع اضرار به غیر و منع انحصار رسمیت خواهد داشت.

 …. – معاون اول رییس جمهور"

  در پاسخ به شکایت مذکور، معاون حقوقی رییس جمهور به موجب نامه شماره 161367؍47594-5؍9؍1401 ضمن ارایه دفاعیات در رابطه با موضوع مورد شکایت، لوایح شماره 34718؍91-26؍2؍1401 وزارت امور اقتصادی و دارایی و شماره 41413؍60-6؍2؍1401 وزارت صنعت، معدن و تجارت را ارسال کرده است. مشروح دفاعیات به قرار زیر است:

  " جزء 2 ماده 1 آیین نامه مورد شکایت صرفاً ناظر بر تعریف «گروه اقتصادی با منافع مشترک (کنسرسیوم) با عنایت به حکم مقرر در مـاده 24 قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور مصوب 1395 بوده و در مقـام وضع حکم و آثار مترتب بر آن نیست، لذا هرچند گروه اقتصادی با منافع مشترک اعم از مشارکت دو یا چند شخص حقیقی و حقوقی تعریف شده لکن آنچه موضوع حکم آیین نامه بر اساس ماده 15 قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی خواهد بود، فقط آن دسته از شرکت هایی خواهند بود که به شکل گروه اقتصادی با منافع مشترک (کنسرسیوم) با یکدیگر مشارکت می کنند شایان ذکر است که ماده 24 قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور مقرر داشته است: «تشکیل گروه اقتصادی با منافع مشترک با مشارکت دو یا چند شخص حقیقی و حقوقی به منظور تسهیل و گسترش فعالیت اقتصادی و تجاری برای یک دوره محدود و بر اساس قراردادی کتبی پس از ثبت در مرجع ثبت شرکت ها در قالب شرکت مدنی و ضوابط و شرایط مربوط به آن و با رعایت موازین اسلامی و اصل منع اضرار به غیر و منع انحصار مجاز است» و تعریف جزء 2 ماده 1 آیین نامه   مورد شکایت در راستای ماده قانونی اخیرالذکر است. 

چنان که در درخواست متقاضی ابطال آیین نامه نیز اشاره شده، ماده 1 آیین نامه تشویق به مشارکت به «تعریف اصطلاحات» مورد استفاده در آیین نامه تخصیص یافته است. نظر به اینکه تعریف «گروه اقتصادی با  منافع مشترک (کنسرسیوم)» در جزء 2 این ماده در انطباق کامل با تعریف ماده 24 قانون احکام دایمی کشور نگاشته شده و لذا فاقد هرگونه ارزش تقنینی جدید و یا معارضت قانونی است، درخواست ابطال موضوع در دیوان عدالت اداری نیز فاقد وجاهت قانونی است. ایراد شاکی مبنی بر استفاده از عنوان «شخص حقوقی» به جای «شرکت» در متن آیین‎نامه در صورتی می توانست محل ایراد باشد که «اشخاص حقوقی عمومی» شامل نهادهای عمومی غیر دولتی از قبیل شهرداری ها و … بتوانند بدون اذن قانونگذار نسبت به تشکیل و ثبت کنسرسیوم اقدام نمایند. لذا بدیهی است هرگونه تسهیل و تشویق به مشارکت موضوع این آیین نامه ناظر بر «اشخاص حقوقی خصوصی» و به عبارت دیگر «شرکت‎هایی» است که با رعایت قانون تجارت یا قانون خـاص حسب مورد تشکیل شده باشند. لـذا صدور رای به رد شکایت مورد استدعاست. "

 پرونده در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به هیات تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری ارجاع شد و این هیات به موجب دادنامه شماره 14000997090601423-1712؍1400 مواد 4 و 5 آیین نامه تشویق به مشارکت موضوع ماده 15 قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی موضوع تصویب نامه شماره 49803؍ت58251هـ-10؍5؍1400 هیات وزیران را مغایر قانون تشخیص نداد و به رد شکایت رای صادر کرد. رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رییس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.

 رسیدگی به تقاضای ابطال جزء 2 از ماده 1 آیین نامه تشویق به مشارکت موضوع ماده 15 قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور در حمایت از کالای ایرانی موضوع تصویب نامه شماره 49803؍ت58251هـ-10؍5؍1400 هیات وزیران در دستورکار جلسه هیات عمومی قرار گرفت.

  هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 10؍10؍1401 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

الف. هرچند به موجب ماده 24 قانون احکام دایمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب 10؍11؍1395 مقرر شده است که : «تشکیل گروه اقتصادی با منافع مشترک با مشارکت دو یا چند شخص حقیقی و حقوقی به‌ منظور تسهیل و گسترش فعالیت اقتصادی و تجاری برای یک دوره محدود و براساس قراردادی کتبی پس از ثبت در مرجع ثبت شرکتها در قالب شرکت مدنی و ضوابط و شرایط مربوط به آن و با رعایت موازین اسلامی و اصل منع اضرار به‌ غیر و منع انحصار مجاز است»، ولی براساس ماده 15 قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی  مصوب 15؍2؍1398 که قانون موخر بر قانون احکام دایمی برنامه‌های توسعه کشور است : «وزارت امور اقتصادی و دارایی موظّف است با همکاری سازمان برنامه و بودجه کشور و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و وزارتخانه‌های ذیربط در جهت حمایت از تجمیع توانمندیهای شرکتها و تقویت آنها با رعایت مواد (2) و (3) قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار ظرف مدت شش ‌ماه پس از لازم‌‌الاجرا شدن این قانون، آیین‌‌نامه تشویق به مشارکت با رویکرد تجمیع توان فنی، مالی، تسهیلاتی و اعتباری و ثبت شرکت برای آن دسته از شرکتهایی که به شکل ادغام و یا گروه اقتصادی با منافع مشترک (کنسرسیوم) با یکدیگر مشارکت می‌کنند را تهیه کند و به تصویب هیات وزیران برساند.» نظر به اینکه حکم مقرر در ماده 15 قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی صرفاً متضمن وضع آیین‌نامه تشویق به مشارکت درخصوص شرکتها است، بنابراین حکم مقرر در قسمت اول جزء 2 ماده 1 آیین‌نامه تشویق به مشارکت که در اجرای حکم مقرر در ماده 15 قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی و در تاریخ 6؍5؍1400 به تصویب رسیده و درخصوص مشارکت اشخاص حقیقی نیز تعیین تکلیف کرده است، با حکم مقرر در ماده 15 قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی مصوب سال 1398 مغایرت دارد و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

ب. براساس ماده 2 قانون راجع به ثبت شرکتها مصوب 2؍3؍1310 : «کلّیه شرکتهای ایرانی مذکور در قانون تجارت (سهامی – ضمانتی – مختلط – تعاونی) که در تاریخ اجرای این قانون موجود و مطابق مقررات قانون تجارت راجع به ثبت و تطبیق تشکیلات خود با قانون مزبور عمل نکرده‌اند، باید تا آخر شهریور ماه 1310 تشکیلات خود را با مقررات قانون تجارت تطبیق نموده و مطابق قانون مزبور تقاضای ثبت کنند…» و به موجب ماده 195 قانوت تجارت مصوب 13؍2؍1311 : «ثبت کلیه شرکتهای مذکور در این قانون الزامی و تابع جمیع مقررات قانون ثبت شرکتها است.» نظر به اینکه برمبنای موازین قانونی مذکور صرفاً ثبت شرکتهای موضوع قانون تجارت الزامی اعلام شده است، لذا قسمت دوم جزء 2 ماده 1 آیین‌نامه تشویق به مشارکت موضوع ماده 15 قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی مصوب 6؍5؍1400 که متضمن الزام به ثبت شرکتهای مدنی در مرجع ثبت شرکتها است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود./

حکمتعلی مظفری

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری