بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: 140109970905811480

تاریخ دادنامه: 1؍9؍1401

شماره پرونده: 0100086

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری                                                                                                                                             

شاکی: آقایان عباس آقاسی یزدی، عباس قاسمی، ابوالقاسم علوی بجستانی و رضا برادران نیا

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره 9305؍1400؍6؍ش-16؍6؍1400 شورای اسلامی شهر مشهد

     گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست واحد ابطال مصوبه شماره 9305؍1400؍6؍ش-16؍6؍1400 شورای اسلامی شهر مشهد را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده اند که:

  " شهرداری مشهد با تسری مصوبه مورد شکایت به مراکز و مدارس غیردولتی که در املاک واجد کاربری آموزشی و مسکونی اقدام به تاسیس فضای آموزشی نموده اند، آنها را مکلف به پرداخت عوارض تجاری موقت بر مبنای 25 درصد اجاره بهای یک سال همان فضا نموده اند، اما اولاً: این مصوبه مشمول مدارس غیردولتی نمی شود زیرا مرجع صدور فعالیت برای مدارس غیر دولتی شورای شهر و یا شهرداری نمی باشد و در ثانی: تعمیم یا تسری این مصوبه توسط شورای شهر یا شهرداری مشهد به مدارس خلاف مقررات است، پرداخت هرگونه عوارض در قالب الفاظ خاص که نتیجه آن صدور فیش عوارض برای فضاهای آموزشی یا مسکونی که مدارس غیردولتی در آن استقرار دارند موضوعیت نداشته و خلاف قوانین موضوعه می باشد، زیرا با استناد به ماده 19 قانون تاسیس و اداره مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی مصوب 14؍9؍1395 مجلس شورای اسلامی، مدارس غیردولتی در برخورداری از کلیـه تخفیفات و ترجیحات، معافیت های مالیاتی و عوارض در حکم مدارس دولتی می باشد. لذا به دلیل عدم اخذ هرگونه عوارض از مدارس دولتی در خصوص اراضی با کاربری مسکونی، مدارس غیردولتی نیز مشمول معافیت می‎گردند. با استناد به ماده 21 قانون تاسیس و اداره مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی و بند (چ) ماده 1 آیین نامه استقرار مدارس و مراکز غیر دولتی در مناطق، نواحی و محلات مختلف مصوب 5؍1؍1397 مدرسه غیر دولتی به واحد آموزشی و پرورشی می گویند که آموزش های رسمی را از دوره پیش دبستان تا پایان دوره متوسطه به صورت حضوری، نیمه حضوری و غیرحضوری ارایه می کند و ماهیت غیر تجاری دارد. برابر ماده 20 آیین نامه استقرار مدارس و مراکز غیر دولتی، تشخیص نیاز هر محله یا  منطقه به مدارس یا مراکز آموزشی و پرورشی غیر دولتی و صدور مجوز استقرار آنها به پیشنهاد شورای نظارت شهرستان یا منطقه و تایید نهایی آن با شورای نظارت استان (واقع در آموزش و پرورش) است. مستند به ماده 4 آیین نامه استقرار مدارس و مراکز غیر دولتی، استقرار مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیر دولتی در فضاهای عرصه و اعیان دارای هر نوع کاربری اعم از مسکونی و غیر مسکونی با رعایت بند (ب) ماده 1 این آیین نامه صورت می گیرد. لذا استفاده از ساختمان های با کاربری مسکونی و چه غیرمسکونی جهت استقرار مدارس غیر دولتی، نیازمند تعیین و پرداخت عوارض تغییر کاربری نبوده و بند 1 این مکاتبه مبنی بر معافیت از پرداخت هرگونه عوارض لازم الاجرا می باشد. مستند به ماده 6 آیین نامه استقرار مدارس و مراکز غیر دولتی، بررسی جوانب فنی و ایمنی ساختمان و تایید استحکام بنا و احداث مدارس غیردولتی با رعایت ضوابط طراحی فضاهای آموزشی برنامه ریزی معماری همسان مدارس ابتدایی و متوسطه موضوع بخشنامه شماره 576749؍95-31؍3؍1395 سازمان برنامه و بودجه کشور در چهارچوب مقررات ملی ساختمان بر عهده سازمان نوسازی تـوسعه و تجهیز مـدارس کشور و واحـدهای تابع است. قانونگذار در جهت شفـاف سازی مقررات حاکم بر عـوارض در تـاریخ 22؍10؍1389 قانونی تحت عنـوان قانون اصـلاح مـوادی از قانون برنامه سـوم توسعـه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا و ارایه دهندگان خدمات وکالاهای وارداتی تصویب نمود که در مواد 1 و 4 از ابتدای سال 1382 برقراری و دریافت هرگونه وجه از جمله عوارض و مالیات صرف از تولیدکندگان کالا و ارایه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی صرفاً به موجب این قانون صورت می گیرد. همچنین برابر مواد 3 و 4 و 5 قانون مذکور مصادیق و مواردی که به آنها عوارض تعلق می گیرد را تصریح نموده و در هیچ یک از بندهای مذکور اشاره ای به اخذ عوارض تغییر کاربری موقت املاک از مسکونی به آموزشی توسط آموزشگاه های غیر دولتی نشده است. از طرف دیگر در ماده 5 قانون مذکور اخذ و دریافت هرگونه عواض خارج از مصادیق مندرج در ماده 4 ممنوع اعلام گردیده است. همچنین براساس تبصره 1 ماده 5 قانون مذکور و ماده 17 آیین نامه اجرایی قانون تجمیع عوارض شوراهای اسلامی مکلف اند هرگونه عوارض محلی جدید و یا افزایش نرخ در عوارض محلی جاری را با رعایت مقررات ماده 5 قانون و با نظارت وزارت کشور تصویب و حداکثر تا 15 بهمن ماه هر سال جهت اجرا در سال بعد اعلام عمومی نمایند. لذا با توجه به قانون مـذکور اخـذ عـوارض تغییر کاربری از مسکونـی به آمـوزشی آن هم با عنـوان عـوارض تجاری موقت ممنوع می‎باشد. برابر رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری شماره 186-30؍10؍1396 تعیین تکلیف تغییر کاربری اراضی و املاک با کمیسیون ماده 5 شورای عالی شهرسازی می باشد و به موجب بند 34 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران شوراهای اسلامی در خصوص تغییر کاربری و امثال آن فقط می توانند پیشنهاداتی برای مرجع فوق ارایه نمایند و مجاز به اتخاذ تصمیم قطعی برای کاربری نیستند و برابر رای وحدت رویه شماره 962-27؍5؍1392 مزاحمت های ناشی از استقرار مدارس در کاربری های مسکونی موضوعاً از مصادیق بند 2 مـاده 55 قانـون شهرداری ها خـارج تلقی گردیده و برابر رای شمـاره 85-12؍2؍1396 هیـات عمومی دیوان عدالت اداری وضع بهای خدمات برای مـراکز آموزشی مغایر قانون و خـارج از حـدود اختیارات شورای شهر و شهرداری می باشد. برابر دادنامه شماره 1391 الی 1396-13؍10؍1389 هیات عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض تحت عنوان تغییر کاربری موقت از مسکونی به آموزشی و اخذ وجه توسط شهرداری در ازای اعطاء مجوز موقت برخلاف کاربری مغایر بند 24 ماده 55 و ماده 100 قانون شهرداری ها می باشد. همچنین بر اساس آراء متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله آراء شماره 489-24؍5؍1396 و 85-12؍2؍1396 اخذ عوارض سالیانه بهره برداری موقت املاک دارای کاربری مسکونی توسط شهرداری ها از مدارس غیردولتی مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر تشخیص و ابطال شده است. برابر رای شماره 1530-14؍10؍1393 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مصوبه شورای شهر تهران به دلیل وضع عوارض جدید خارج از موارد تصریح شده در قانون چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا و ارایه‎دهندگان خدمات وکالاهای وارداتی ابطال گردیده است. علیهذا با عنایت به اینکه جهت استقرار مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی در فضاهای (عرصه و اعیان) دارای هر نوع کاربری اعم از مسکونی و غیرمسکونی، طبق ضوابط فنی و ایمنی سازمان نوسازی، توسعه و تجهیز مدارس کشور صورت می پذیرد. از طرفی آراء متعددی از سوی هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال مصوبات شورای اسلامی شهرهای مختلف کشور به جهت تعیین عوارض تغییر کاربری موقت منازل مسکونی به مدرسه غیردولتی صادر گردیده و کلیه عوارض دریافتی نیز به موسسین مدارس غیر دولتی مسترد گردیده و حسب تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور و ماده 600 قانون مجازات اسلامی ارایه خدمات یا اعطاء انواع مجوز توسط دستگاه های اجرایی حتی با توافق و اخذ مبالغی بیش از آنچه که در قوانین و مقررات قانونی تعیین شده جرم تلقی گردیده است. لذا ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد از تاریخ تصویب مورد تقاضا می باشد. "

متن مصوبه مورد شکایت به شرح زیر است:

مصوبه شماره 9305؍1400؍6؍ش-16؍6؍1400:

  " ماده واحده: شهرداری مشهد مقدس مکلف است، مستفاد از نامه شماره 646229-29؍3؍1400 معاون قضایی امور اقتصادی اراضی و شهرسازی دیوان عدالت اداری به اداره کل دادگستری استان خراسان رضوی مبنی بر عدم تسری رای شماره 5810743-4؍6؍1399 دیوان عدالت اداری بر تعطیلی املاک با بهره برداری موقت و پیشنهاد کارگروه معاونت قضایی رییس کل دادگستری خراسان رضوی در امور اجتماعی و پیشگیری از وقوع جرم مبنی بر طرح موضوع بهره برداری موقت از املاک در کمیسیون ماده 5، نسبت به تهیه طرح های موضوعی برای املاک دارای سابقه بهره برداری موقت از طریق مشاورین طرح های تفصیلی یا ذیصلاح و اخذ تاییدیه این طرح ها از کمیسیون ماده 5 حداکثر تا یکسال پس از ابلاغ قانونی این مصوبه اقدام و اجرای آرای کمیسیون ماده 100 این گونه املاک را در مدت زمان مزبور استمهال نماید.

تبصره- به شهرداری مشهد مقدس اجازه داده می شود، به منظور حمایت از کسب و کارهای شهروندان در شرایط شیوع ویروس کرونا، نسبت به صدور مجوز استفاده مدت معین از محل فعالیت با دریافت حقوقات معوق و جاری بر اساس 35% ارزش کارشناسی اجاره بها محل فعالیت به صورت سالانه تا زمان اخذ تاییدیه کمیسیون ماده 5 بابت طرح های موضوعی یاد شده اقدام نماید.– رییس شورای اسلامی شهر مشهد "

 در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر مشهد به موجب لایحه شماره 5252؍1401؍6؍ش-24؍3؍1401 اعلام کرده است که:

  " 1- برخلاف استنباط شاکیان، شهرداری یا شورای شهر طبق مصوبه معترض عنه  در مقام مرجع صدور مجوز فعالیت مـدارس غیردولتی عمل نمی کنند و مجوز صـادره از سوی شهرداری صرفاً بـه منظور استفاده مشاغل از محل فعالیت در راستای کاربری تعیین شده می باشد. ضمن اینکه شورای اسلامی شهر بر اساس بند 26 ماده 55 قانون شهرداری، بند 16 ماده 80 و ماده 85 قانون تشکیلات، وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی کشور، مواد 1، 2 و 14 آیین نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراها مصوب هیات وزیران، تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده، ماده 174 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه و سایر مقررات مربوطه و با اختیار وضع عوارض محلی در محدوده قوانین، اقدام به تصویب مصوبه مذکور نموده است.

2- هیات وزیران آیین نامه استقرار مدارس و مراکز غیر دولتی در مناطق، نواحی و محلات مختلف را در تاریخ 5؍1؍1398 تصویب نمودند که وفق بند (ب) از ماده 1 قانون فوق، استقرار و تاسیس و راه اندازی و تغییر محل مراکز آموزشی منطبق با طرح تفصیلی و هماهنگ با شهرداری محل الزامی است، بنابراین هیات وزیران نیز به عنوان آخرین اراده قانونگذار نقش شهرداری به عنوان ناظر و مجری مصوبات و طرح های تفصیلی شهری و لزوم تبعیت این گونه مالکین از ضوابط و عوارض شهرداری را پذیرفته است.

 3- چنانچه در نامه شماره 5743-25؍1؍1393 وزارت کشور خطاب به معاون حقوقی و امور مجلس وزارت آموزش و پرورش نیز صراحتاً اعلام شده است، کلیه معافیت های مقرر در قوانین و مقررات برای مدارس (اعم از دولتی و غیردولتی) و واحدهای آموزشی وزارت آموزش و پرورش ملغی گردیده است. در حقیقت به موجب تبصره 3 ذیل ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387 کلیه قوانین و مقررات مربوط به اعطای تخفیف یا معافیت از پرداخت عوارض یا وجوه به شهرداری ها و دهیاری ها ملغی گردیده و همچنین معافیت واحدهای آموزشی که تا سال 1390 در قوانین بوده پیش بینی می شد از سال 1391 دیگر در قانون بودجه پیش بینی نگردید. ضمن اینکه حتی در ماده واحده قانون چگونگی تامین عوارض شهرداری ها و هزینه انشعاب های مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی احـداث شده توسط خیّران مدرسه ساز مصوب 1391 قانون احـکام دایمی برنامه های توسعه کشور، هرگونـه تخفیف و بخشودگی عوارض شهرداری ها  توسط دولت ممنوع است، لذا این ادعای شاکیان که مدارس غیردولتی هم تحت شمول معافیت های مدارس دولتی قرار می گیرند، به جهت عدم معافیت مدارس دولتی از پرداخت عوارض شهرداری، تاثیری در موضوع معافیت ایشان ندارد.

 4- قانون تجمیع عوارض که شاکیان به ماده 17 آیین نامه اجرایی آن اشاره کرده اند، با تصویب قانون مالیات بر ارزش افزوده در تاریخ 17؍2؍1387 ملغی شده است.

 5- به استناد ماده 1 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب 22؍11؍1351 با اصلاحیه‎های بعدی برای هماهنگ کردن برنامه های شهرسازی به منظور زیست بهتر برای مردم شورای عالی شهرسازی ایران تاسیس می شود و همچنین بند 3 ماده 2 قانون فوق از جمله وظایف شورای عالی شهرسازی را بررسی و تصویب نهایی طرح های جامع شهری و تغییرات آنها خارج از نقشه های تفصیلی اعلام نموده است. به علاوه وفق ماده 7 شهرداری ها مکلف به اجرای مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران طبق مفاد ماده 2 می باشند. بنابراین با وجود قانون مقدم، آیین نامه هیات وزیران که  در لایحه شاکیان به موادی از آن استناد شده است، اختیار و صلاحیت تحدید و نسخ صلاحیت و اختیارات شورای عالی و بالتبع وظایف شهرداری ها در اجرا و اعمال قوانین که منبعث از مصوبات شورای عالی است را ندارد و لذا عوارض خدمات خاص در کاربری های مسکونی دقیقاً در راستای عمل به مفاد تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده بوده و در صلاحیت شورای اسلامی شهر می باشد.

6- کاربری های مصوب مطابق با طرح تفصیلی هر شهر که به عنوان یک قاعده آمره تلقی می شوند، ملاک استفاده و بهره برداری از اماکن مختلف است، بنابراین استفاده شغلی و حرفه ای از اماکن مسکونی برخلاف اصل و به عنوان یک استثناء بر اصـل ممنوعیت استفاده تجـاری، آمـوزشی و … از موقعیت غیرتجـاری می باشد این موضوع در قسمت دوم تبصره ذیل بند 24 ماده 55 قانون شهرداری گردیده است. در بخش بعدی قانونگذار برای تخلف از این قاعده وصف کیفری قایل شده و مجازات پیش بینی نموده است که نشان دهنده اهمیت موضوع می باشد، بنابراین مصوبه مذکور ناظر به مواردی است که مالک مبادرت به تغییر کاربری در اراضی مسکونی یا تبدیل بنای مسکونی به تجاری و آموزشی کرده و بعد از اجرای رای کمیسیون ماده صد مبنی بر تعطیلی بنای مذکور، به شهرداری اعلام نموده است که قصد بهره برداری غیرمسکونی از اعیان مسکونی به نحو موقت را دارد. شهرداری نیز پس از بررسی و موافقت تا نوسازی آینده عوارض مذکور را دریافت می نماید."

  هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1؍9؍1401 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

اولاً: براساس بند 24 ماده 55 قانون شهرداری (الحاقی مصوب 17؍5؍1352): «شهرداری در شهرهایی که نقشه جامع شهر تهیه شده مکلّف است طبق ضوابـط مـذکور در پروانـه‌های ساختمانی نـوع استفاده از ساختمان را قید کند و در صورتـی که برخلاف مندرجات پروانه ساختمانی در منطقه غیرتجاری، محل کسب یا پیشه یا تجارت دایر شود، شهرداری مورد را در کمیسیون مقرر در تبصره 1 ماده 100 مطرح می‌نماید…» بنابراین سازوکار قانونی برخورد با دایر کردن کسب یا پیشه یا تجارتی که برخلاف مندرجات پروانه ساختمانی در منطقه غیرتجاری باشد، در بند قانونی مذکور بیان شده و اعطاء مجوز برخلاف کاربری و اخذ وجه در قبال آن مغایـر با حـکم مقرر در بنـد 24 مـاده 55 و ماده 100 قانـون شهرداری است و در آرای متعـدد هیـات عمومی دیوان عـدالت اداری از جمله آرای شماره 489-24؍5؍1396 و شماره 85-12؍2؍1396 این هیات نیز اخذ عوارض سالیانه بهره‌برداری موقت از ساختمان ها مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال شده است. ثانیاً: براساس ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران اصلاحی مصوب سال 1389: «بررسی و تصویب طرح های تفصیلی شهری و تغییرات آنها در هر استان به وسیله کمیسیونی به ریاست استاندار (و در غیاب وی معاون عمرانی استانداری) و با عضویت شهردار و نمایندگان وزارت مسکن و شهرسازی، وزارت جهاد کشاورزی و سازمان میراث فرهنگی و گردشگری و صنایع دستی و همچنین رییس شورای اسلامی شهر ذیربط و نماینده سازمان نظام مهندسی استان (با تخصص معماری یا شهرسازی) بدون حق رای انجام می‌شود…»  بنا به مراتب فوق، مصوبه شماره 9305؍1400؍6؍ش-16؍6؍1400 شورای اسلامی شهر مشهد با موضوع صدور مجوز استفاده از محل فعالیت که متضمن پیش‌بینی سازوکاری مغایر با مواد قانونی مذکور است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود./

 حکمتعلی مظفری

 رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری