بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: 140109970905811169 و 140109970905811170

تاریخ دادنامه: 22؍6؍1401

شماره پرونده: 0002939- 0001771

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقایان موسی الرضا حاجی بگلو و سجاد کریمی پاشاکی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره 1 بند «چ» ماده3 آیین نامه اجرایی شرایط احراز تصدی سمت شهردار موضوع تصویب نامه شماره 130730؍ت54153هـ-4؍10؍1397 هیات وزیران

     گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست های جداگانه ابطال آیین نامه اجرایی شرایط احراز تصدی سمت شهردار موضوع تصویب نامه شماره 130730؍ت54153هـ-4؍10؍1397 هیات وزیران را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده اند که:

 الف- متن دادخواست آقای موسی الرضا حاجی بگلو:

  " بر اساس قسمت 5 بند (ج) ماده 3 آیین نامه مذکور برای انتخاب شهردار در شهرهای با جمعیت بیش از یک میلیون نفر، داشتن 9 سال تجربه مدیریت ارشد ضروری است و مطابق تبصره 4 ذیل ماده 3 منظور از مدیریت پایه میانی و ارشد، سطوح مدیریت های مندرج در مصوبه شماره 579095-1؍4؍1395 شورای عالی اداری است. در ماده 1 مصوبه شماره 579095 شورای عالی اداری بیان شده که منظور از مدیران ارشد، آن دسته از مدیرانی می‎باشند که وظیفه سیاست گذاری خط مشی گذاری، برنامه ریزی کلان، هـدایت و نظارت عالیه بر عملکرد دستگاه را در واحدهای ستادی به عهده دارند. هرچند در این قسمت مثالی ذکر نشده و مشخص نیست منظور شورای عالی دقیقاً کدام پست ها و سمت ها است ولی بر اساس آنچه در تعریف مدیران میانی و ذکر مصادیق آن آمده است، طبیعتاً مدیران ارشد باید در جایگاه و رتبه بالاتری نسبت به مدیران کل و معاونین آنها و معاون سازمان ها باشند و بر این اساس دامنه مصادیق مدیران ارشد بسیار محدود خواهد بود.

 بر اساس جدول شماره 1 مندرج در ذیل ماده 2 مصوبه مذکور برای انتصاب افراد در مدیریت های ارشد، حداقل 10 سال تجربه خدمت دولتی مرتبط و 4 سال تجربه در سمت مدیریت سطح قبل ضروری است با توجه به مراتب فوق آنچه از مجموع شرایط مندرج در آیین نامه هیات وزیران و مصوبه شورای عالی اداری استنباط می گردد این است که هیات وزیران برای انتخاب شهردار در شهرهای با جمعیت بیش از یک میلیون نفر محدودیت های فراوانی اعمال کرده است چرا که بر اساس مصوبه شورای عالی اداری برای احراز پست مدیریت ارشد داشتن حداقل 10 سال تجربه دولتی و برای انتخاب شدن به عنوان شهردار داشتن حداقل 9 سال سابقه مدیریت ارشد ضروری است و بر این اساس آیین نامه مذکور عملاً امکان استفاده از جوانان و نخبگان و حتی افراد با تجربه را سلب کرده است که این امر در نهایت در تضاد با برخی مقررات قانونی و مخالف حقوق و مصالح شهروندان است که اهم دلایل غیرقانونی بودن آیین نامه به شرح زیر می باشد:

اولاً: شهرداری نهادی عمومی غیردولتی و محلی است و انتخاب مدیریت شهری توسط نمایندگان منتخب مردم انجام می شود به عبارتی اعمال حاکمیت مردم در سرنوشت خود اقتضا دارد در انتخاب شهردار ملاک اصلی اراده  مردم و شهروندان باشد نه تشخیص و تصمیم مقامات دولتی که این امر در اصول 6، 56، 58، 59 و 100 قانون اساسی مورد تاکید قرار گرفته است و آیین نامه مذکور از این حیث با حق اعمال اراده مردم در تعارض بوده و محدودیت های فراوانی برای شورای شهر ایجاد کرده است. 

  ثانیاً: براساس اصل 103 قـانون اساسی، استـانداران، فرمـانداران، بخشداران و سایر مقامات کشوری که از طرف دولت تعیین می شوند در حدود اختیارات شوراها ملزم به رعایت تصمیمات آنها هستند بنابراین مطابق قانون اساسی مقامات دولتی ملزم هستند تابع تصمیمات شورا باشند. مفاد ماده 3 آیین نامه اجرایی احراز تصدی سمت شهردار و ماده 2 این آیین نامه در تعارض آشکار با فلسفه وجودی شوراها و اعمال حاکمیت اراده مردم و در تعارض با اصل یکصد و سه قانون اساسی می باشد.

 ثالثاً: مقام معظم رهبری در بیانیه گام دوم انقلاب فصل جدید حیات و حکمرانی را در جمهوری اسلامی تبیین کرده اند و در این منشور مهم و زیربنایی تاکید داشته اند، نیروی انسانی مستعد و کارآمد مهمترین ظرفیت امیدبخش کشور است و محور تحقق نظام پیشرفته اسلامی جوانان هستند و حضور مدیران، کارگزاران و اندیشمندان جوان را در همه عرصه های سیاسی، اقتصادی و فرهنگی ضروری می دانند. بنابراین با آنکه حضور حداکثری جوانان مورد تاکید فراوان مقام معظم رهبری است در آیین نامه مذکور این موضوع با محدودیت های فراوانی مواجه شده و عملاً آیین نامه در تعارض با سیاست های کلی نظام و بیانیه گام دوم می باشد.

 رابعاً: در شرایط فعلی که تجربه نشان داده است بسیاری از مدیران سابق مبتلا به سیاست زدگی و محافظه کاری شده اند و به لحاظ شرایط سنی و جسمی توان و انرژی کافی برای کار جهادی و شبانه روزی ندارند اعتماد به جوانان و مدیران جوان انقلابی می تواند همانند سال های آغازین انقلاب و به ویژه دوران دفاع مقدس نتایج بسیار مطلوبی را برای مردم و نظام در پی داشته باشد و متاسفانه آیین نامه هیات وزیران و محدودیت های فراوان اعمال شده عملاً این فرصت طلایی را سلب می کند.

 لذا با عنایت به مراتب فوق و در اجرای سیاست های کلی نظام و تاکیدات فراوان مقام معظم رهبری و به علت مغایرت آیین نامه مذکور با اصول مترقی قانون اساسی و تعارض آن با اعمال حاکمیت مردم و شهروندان بدواً صدور دستور موقت مبنی برعدم الزام شوراها به رعایت مفاد آن و در نهایت ابطال آیین نامه مذکور مورد استدعاست." 

ب- متن دادخوست آقای سجاد کریمی پاشاکی:

  " به استحضار می رساند مقنن در ماده 82 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخاب شهردار مصوب 1375 با اصلاحات بعدی  عنوان داشت: شرایط احراز تصدی سمت شهردار طبق آیین‌نامه‌ای خواهد بود که بنا به پیشنهاد وزارت کشور به تصویب هیات دولت خواهد رسید. بر همین مبنا هیات وزیران نسبت به تصویب این  آیین نامه اقدام نمود و طی تبصره 1 ماده 3 آن وضع کرد: مدارک و رشته‌ های تحصیلی مرتبط توسط وزیر کشور متناسب با درجه شهرداری تعیین می ‌شود. لذا به دلایل ذیل این تبصره بر خلاف قوانین بعدالاشاره است. در ماده 82 تکلیف وضع شرایط احراز تصدی سمت شهردار از سوی مقنن بر عهده هیات وزیران نهاده شده است و شرایط احراز اعم از تعیین مدرک و رشته تحصیلی می باشد لذا واسپاری آن به وزیر کشور برخلاف اراده مقنن در ماده مارالبیان می باشد.

 واسپاری تعیین مدرک و رشته های تحصیلی مرتبط توسط وزیر و واگذاری این امر توسط این مقام به معاون عمرانی وزارت کشور طی بخش ستاره بند 2 بخشنامه شماره 210557-13؍11؍1397، عملاً باعث عدم ثبات در موضوع انتخاب شهرداران و شناور بودن مدرک تحصیلی به تشخیص معاون عمرانی وزیر کشور شده به نحوی که در هر دوره شورایی جدید، تعدادی از مدارک تحصیلی به ویژه در خصوص برخی از اشخاص ذی نفوذ به آن اضافه می شود که حتی شاید ارتباطی با ماهیت مدیریت شهری نیز نداشته باشد لذا این عدم ثبات خود باعث حاکمیت سلیقه شده که با وصف تنظیم و تنسیق بخش قوانین و مقررات مخالف دارد. حتی مفروض بر امکان واسپاری تعیین مدارک و رشته تحصیلی از سوی هیات وزیران موضوع تبصره 1 ماده 3 آیین نامه شرایط احراز شهردار، بنا به مدلول ماده 104 و تبصره ذیل ماده 112 قانون استخدام کشوری، این امر از تکالیف و وظایف سازمان امور اداری و استخدامی می باشد. چرا که تعیین شرح وظایف شغلی و نیز مـدارک تحصیلی مرتبط با تصدی مشاغل در زمـانی که مقنن برای آن مرجعی مشخص نکرده باشد بر اساس تکالیف حاکم بر سازمان امور اداری و استخدامی، بر عهده این سازمان است و در این میان هیات وزیران مفروض بر امکان واسپاری تعیین و تطبیق مدرک برای تصدی سمت شهردار، می بایست سازمان امور اداری و استخدامی را صالح بر این امر می دانست." 

 متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: 

  " آیین نامه اجرایی شرایط احراز تصدی سمت شهردار

………

 ماده 3- کسانی را می توان به سمت شهردار انتخاب کرد که دارای شرایط زیر باشند:

 چ- حداقل مدرک تحصیلی کارشناسی مرتبط و سابقه اجرایی به شرح زیر:

………….

 تبصره1- مدارک و رشته های تحصیلی مرتبط توسط وزیر کشور متناسب با درجه شهرداری تعیین می شود. ……..- معاون اول رییس جمهور "

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (معاونت حقوقی رییس جمهوری) به موجب لایحه شماره 156836؍46541-7؍12؍1400 به طور خلاصه توضیح داده است که:

  " به موجب ماده 82 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 با اصلاحات بعدی «شرایط احراز سمت شهردار طبق آیین نامه ای خواهد بود که بنا به پیشنهاد وزارت کشور به تصویب هیات دولت خواهد رسید». بر اساس همین صلاحیت قانونی، هیات وزیران مبادرت به تصویب آیین نامه مورد شکایت نموده و به موجب آن شرایط قانونی احراز تصدی سمت شهردار را در ماده 3 آیین نامه و از جمله با توجه به میزان جمعیت شهرها در بند (ج) این ماده مورد اشاره قرار داده است، بنابراین تعبیر شاکی از شرایط مذکور به «محدودیت» ناشی از عدم توجه به صلاحیت قانونی یاد شده بوده و در نتیجه نمی تواند از مصادیق مغایرت مصوبه با قوانین جاری کشور و از جمله اصول قانون اساسی به شمار رود. نظر به مراتب فوق و با عنایت به اینکه شکایت مطروحه فاقد الزامات شکلی و جهات و مبانی معتبر ماهوی بوده و برداشت های شاکی از قوانین و مقررات جاری کشور در حدی نیست که مثبت مغایرت مصوبه مورد شکایت با قوانین موضوعه باشد. تقاضای صدور رای به رد شکایت را دارم.  "

 رییس مرکز مدیریت عملکرد، بازرسی و امور حقوقی وزارت کشور نیز به موجب لوایح شماره 213817-14؍12؍1400 و 134940-24؍8؍1400 به طور خلاصه توضیح داده است که:

  " هدف از تصویب آیین نامه های اجرایی قوانین، کابردی کردن و در راستای هرچه بهتر اجرا شدن قوانین می‎باشد و آیین نامه مذکور نیز بر همین منوال بوده است. آیین نامه اجرایی موضوع شکایت در راستای سیاست‎های کلی نظام اداری ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری مبنی بر دانش گرایی، شایسته سالاری و اخلاق اسلامی در نصب و ارتقای مدیران، خدمات رسانی برتر، نوین و کیفی به منظور ارتقای سطح رضایت‎مندی و اعتماد مردم و از طرفی منطبق با سیاست های ابلاغی کلی نظام قانونگذاری مبتنی بر جلب مشارکت حداکثری مردم، عدالت محوری در قوانین و اجتناب از تبعیض ناروا بوده است. هیات وزیران در راستای حدود اختیارات و صلاحیت وضع مقررات تفویضی موضوع اصل 138 قانون اساسی جمهوری اسلامی، آیین نامه مذکور را تصویب و از جهت رعایت اصول قانونگذاری و قانون نویسی و انطباق با قانون نیز مورد تاکید قسمت اخیر اصل 138 بوده و تاکنون نیز از طرف ریاست مجلس شورای اسلامی مغایرتی اعلام نشده است.

 در فراز پایانی اصول 100، 101، 104 و 106 قانون اساسی حدود، صلاحیت، نحوه تشکیل و … شوراهای اسلامی کشور موکول به تعیین آن توسط قانون شده است. بر اساس حکم مقرر قانون اساسی، قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 با اصلاحات و الحاقات بعدی به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده و برابر ماده 82 قانون مذکور، شرایط احراز و تصدی سمت شهردار طبق آیین نامه ای خواهد بود که بنا به پیشنهاد وزارت کشور به تصویب هیات دولت خواهد رسید. لازم بود شاکی دقیقاً مشخص و تحلیل نماید این آیین نامه با کدام قسمت از مستندات اشاره شده مغایرت دارد.

 برابر فراز پایانی اصل 138 قانون اساسی تصویب نامه ها و آیین نامه های دولت و مصوبات کمیسیون های مذکور در این اصل، ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رییس مجلس شورای اسلامی می رسد تا در صورتی که آنها را برخلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدیدنظر به هیات وزیران بفرستند، مصوبه مذکور به استحضار رییس مجلس وقت و تایید ایشان رسیده که مبین عدم مغایرت آن با قانون می باشد. لذا درخواست رد دادخواست شاکیان مورد استدعاست."

 موضوع در راستای اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به هیات تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری ارجاع شد و این هیات به موجب دادنامه شماره 140109970906010273-5؍5؍1401 آیین نامه اجرایی شرایط احراز تصدی سمت شهردار مصوب سال 1397 هیات وزیران را به استثنای تبصره 1 بند (چ) ماده 3 قابل ابطال تشخیص نداد و به رد شکایت رای صادر کرد. رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رییس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.

 رسیدگی به تقاضای ابطال تبصره 1 بند «چ» ماده 3 آیین نامه اجرایی شرایط احراز تصدی سمت شهردار موضوع تصویب نامه شماره 130730؍ت54153هـ-4؍10؍1397 هیات وزیران در دستورکار جلسه هیات عمومی قرار گرفت.

 هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 22؍6؍1401 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسـان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

براساس ماده 82 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدی، شرایط احراز تصدی سمت شهردار طبق آیین‌نامه‌ای خواهد بود که بنا به پیشنهاد وزارت کشور به تصویب هیات دولت خواهد رسید و در اجرای حکم مقرر در این ماده، آیین‌نامه مذکور با عنوان «آیین‌نامه اجرایی شرایط احراز تصدی سمت شهردار» در قالب تصویب‌نامه شماره 130730؍ت 54153 هـ-4؍10؍1397 هیات وزیران به تصویب هیات مزبور رسیده است. با توجه به اینکه به موجب تبصره 1 بند «چ» ماده 3 آیین‌نامه اجرایی شرایط احراز تصدی سمت شهردار مقرر شده است که: «مدارک و رشته‌های تحصیلی مرتبط توسط وزیر کشور متناسب با درجه شهرداری تعیین می‌شود» و مدارک و رشته‌های تحصیلی مرتبط نیز از جمله شرایط احراز تصدی سمت شهردار است که تعیین آن براساس ماده 82 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران برعهده هیات وزیران گذاشته شده، بنابراین تبصره 1 بند «چ» مـاده 3 آیین‌نامه اجـرایی شرایط احـراز تصدی سمت شهردار صرف نظر از عناوین مدارک و رشته‌هایی که در اجرای آن تعیین شده، صرفاً از آن جهت که برمبنای آن وظیفه تعیین مدارک و رشته‌های تحصیلی مربوط توسط هیات وزیران انجام نشده، خارج از حدود اختیار و مغایر با ماده 82 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود./

حکمتعلی مظفری

 رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری

Powered by Froala Editor