بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 140109970905810246
تاریخ دادنامه: 6؍2؍1401
شماره پرونده: 0000023
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای ایمان قوامی فرد
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 22 تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات سال 1398 شورای اسلامی شهر بوشهر
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند 22 تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات سال 1398 شورای اسلامی شهر بوشهر را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
" با امعان نظر به قوانین موضوعه مختلف در خصوص دریاها و نیز اراضی مستحدث از آنها، موضوع خارج از حیطه وظایف و اختیارات مصرح شوراهای شهر مندرج در ماده 71 قانون شوراها و اصلاحات بعدی آن می باشد. طبق تبصره 1 ماده 2 قانون اراضی مستحدث و ساحلی مصوب 1354، وزارت کشاورزی و منابع طبیعی ( وزارت جهاد کشاورزی فعلی) متولی اراضی مستحدث و ساحلی است و نیز طبق ماده 3 قانون مارالذکر کلیه این اراضی متعلق به دولت است و طبق تبصره ماده 7 قانون مزبور، ایجاد اسکله برای دسترسی به دریا به منظور استفاده از تاسیسات تفریحی ساحلی یا تعمیرگاه های دریایی متعلق به بخش خصوصی بر اساس طرحی که به حسب مورد توسط وزارت اطلاعـات و جهانگردی یا وزارت راه و ترابری پیشنهاد و به تصویب وزارت کشاورزی و منابع طبیعی می رسد با اخـذ اجاره بها مجاز می باشد. همچنین طبق ماده 122 قانون فوق، تعیین حق الارض و بهای عرصه و اعیان و میزان اجاره بها و ارزیابی عوض و معوض با رعایت نرخ عادله روز و جلب نظر کارشناس رسمی دادگستری به عهده سازمان جنگلها و مراتع کشور می باشد.
همچنین طبق بند 2 ماده 6 قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست، تغییراتی که تاسیسات و مستحدثات مختلف در وضع فیزیکی و شیمیایی و بیولوژیک خاک و آب و هوا ایجاد می نمایند و این تغییرات سبب دگرگونی وضع طبیعی می گردند مانند تغییر و تخریب مسیر رودانه ها، تخریب جنگل ها و مراتع، دگرگونی اکولوژی دریاها، به هم خوردگی زهکشی طبیعی آبها و دگرگونی و انهدام تالاب ها در صلاحیت و حیطه اختیارات سازمان حفاظت محیط زیست است. لذا شوراهای اسلامی شهر اساساً وظیفه و اختیاری قانونی جهت اراضی مستحدث ساحلی دریاها ندارند. با عنایت به اینکه دریاها و منابع آبی کشور شامل استان های شمالی و دیگر استان های جنوبی کشور است وموضوعی ملی وحتی منطقه ای و بین المللی طبق معاهدات و قراردادهای بین المللی است لذا خارج از صلاحیت محلی شوراهاست. لذا مغایر با بند 1 ماده 35 قانون تشکیلات شوراها و ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه موسوم به قانون تجمیع عوارض در خصوص رعایت صلاحیت محلی در وضع عوارض می باشد.
نظر به اینکه وفق بند 1 ماده 35 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی مصوب 1361 که با عدم نسخ طبق قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375، معتبر بوده و دارای نفوذ قانونی است، عوارض باید متناسب با خدمات ارایه شده باشد در حالی که در مانحن فیه، شهرداری به علت عدم صلاحیت اعم از قانونی و محلی نمی تواند ارایه دهنده خدماتی باشد لذا مغایر با ماده فوق است. طبق ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 و نیز تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب 1389 اخـذ هرگونه وجه باید به موجب قانون باشد و اصل بر عدم صلاحیت دستگاه ها و مقامات اداری در وضع عـوارض غیر از موارد منصوص قانونی است. با توجه به مراتب فوق تقاضای ابطال بند 22 تعرفه عوارض سال 1398 شهرداری بوشهر را از تاریخ تصویب دارم."
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
" 22- نام عوارض: عوارض بر استحصال (خشک کردن دریا)
پیشنهاد دهنده: شهرداری بندر بوشهر به استناد بند 26 ماده 55 قانون شهرداری ها
مرجع تصویب کننده: شورای اسلامی شهر به استناد بند 16 ماده 80 قانون شوراها، تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده
ضمانت اجرایی وصول: کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری
عوارض بر استحصال ( خشک کردن دریا): جهت محاسبه عوارض استحصال از دریا بعد از اخذ مجوزات قانونی توسط مودی بر اساس فرمول ذیل محاسبه می گردد:
S×150R متراژ استحصال ( خشک شده): S "
در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر بوشهر به موجب لایحه شماره 2226؍ش- 19؍11؍1400 توضیح داده است که:
" بدواً در خصوص ادعای خواهان مبنی بر اینکه شوراهای اسلامی شهر اساساً وظیفه و اختیار قانونی جهت اراضی مستحدث ساحلی دریاها را ندارند و در این راستا برای اثبات ادعای خود به موادی از قانون اراضی مستحدث و ساحلی مصوب 29؍4؍1354 اشاره می نماید باید اذعان نمود که اولاً: با اندک تدقیق و امعان نظر در مصوبه مزبور آنچه که واضح و مشخص می باشد این است که در این مصوبه عیناً قید شده است عوارض استحصال دریا بعد از اخـذ مجوزات قانونی توسط مـودی از مـراجع ذیصلاح محـاسبه خواهد شد که با این اوصـاف شورای اسلامی شهر بوشهر با در نظر گرفتن مالکیت دولت و اینکه شخص متقاضی استحصال می بایست ابتدا مجوزات لازم و قانونی را اخذ و پس از آن با توجه به اینکه محل استحصال شده در حریم و محدوده شهر قرار گرفته نسبت به پرداخت عوارض اقدام نماید، چنین لایحه ای را مستند به بند 16 از ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1؍3؍1375 که یکی از وظایف شوراهای اسلامی شهر را تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می شود، تصویب می کند و از سوی دیگر حسب بند 26 از ماده 55 قانون شهرداری ها مصوب 11؍4؍1334 یکی از وظایف شهرداری پیشنهاد برقراری یا الغاء عوارض شهر و … می باشد که با جمع این بند از ماده اخیرالذکر و بند 16 از ماده 80 قانون شورای اسلامی شهر بوشهر می توان نتیجه گرفت که شورای اسلامی شهر بوشهر پس از پیشنهاد شهرداری با اختیار حاصله از این ماده قانونی مبادرت به وضع عوارض استحصال دریا صرفاً با عنایت به استدلالات فوق الذکر می نماید که این مسیله نه تنها هیچ گونه تداخلی در مالکیت دولت ندارد بلکه ناقض آن هم نیست. به بیان دیگر تا زمانی که شخص متقاضی استحصال مجوزات لازم را از مراجع ذیصلاح حسب مورد اخذ ننموده نوبت به اخذ عوارض نمی رسد و در واقع اخذ عوارض فرع بر مجوزاتی است که اداره بنادر و کشتیرانی در خصوص موضوع مورد بحث صادر می نماید. بنابراین از حیث صلاحیت قانونی شورای اسلامی شهر در چارجوب اختیارات قانونی خویش اقدام به تصویب عوارض استحصال بعد از اخذ مجوزات قانونی از مراجع ذیصلاح نموده است.
ثانیاً: در خصوص صلاحیت محلی نیز باید اظهار داشت که مصوبه شورای اسلامی شهر بوشهر عوارض بر استحصال را بعد از اخـذ مجـوزات قانونی از مـراجع ذیصلاح و صـرفاً نسبت به آن مقـدار که در محـدوده شهر واقع گردیده مجاز می داند نه بیشتر از آن و در جایی که دستگاه اجرایی هم صلاحیت قانونی و هم محلی در ارایه خدمات به شهرونـدان در چـارچوب قانون را داشته باشد حـق اخـذ عـوارض نیز بابت خـدمات برای دستگاه اجرایی محفوظ می ماند.
ثالثاً: برخلاف اظهارات شاکی مبنی بر احصاء عوارض در قانون مستند به بند 26 از ماده 55 قانون شهرداری ها چنانچه گفته شد یکی از وظایف شهرداری پیشنهاد برقراری یا الغاء عوارض شهر می باشد که با این تفاسیر بحث از احصاء عوارض منتفی می باشد. حالیه با عنایت به مراتب معروضه و توجهاً به اینکه اخذ عوارض بر استحصال دریا فرع بر مجوزات قانونی صادره از مراجع ذیصلاح قانونی است و تا زمانی که شخص متقاضی مجوزهای قانونی را از اداره بنادر و کشتیرانی اخذ ننموده نوبت به اخذ عوارض استحصال نیز نمی رسد از آن مقام استدعای صدور رای مبنی بر رد شکایت دارد. "
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 6؍2؍1401 به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
با توجه به اینکه براساس ماده 2 قانون اراضی مستحدث و ساحلی مصوب 29/4/1354 درخصوص عرض اراضی ساحلی و مستحدث و حریم مربوط به آن تعیین تکلیف شده و برمبنای تبصره ماده 7 قانون یادشده نیز مقرر شده است که ایجاد اسکله برای دسترسی به دریا به منظور استفاده از تاسیسات تفریحی ساحل یا تعمیرگاههای دریایی متعلّق به بخش خصوصی براساس طرحی که برحسب مورد توسط وزارت اطلاعات و جهانگردی با وزارت راه و ترابری پیشنهاد و به تصویب وزارت جهاد کشاورزی می‌رسد، با اخذ اجاره بها مجاز است و با لحاظ این امر که بر اساس ماده 4 قـانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال 1380 اخذ هرگونه وجه از مردم توسط دستگاههای اجرایی بدون تجویز قانونگذار ممنوع شده است، بنابراین بند 22 تعرفه عوارض و بهای خدمات محلی سال 1398 شهرداری بوشهر که درخصوص عوارض بر استحصال بوده و منصرف از عوارض پذیره است، خارج از حدود اختیار و خلاف قانون است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود./
مهدی دربین
هیات عمومی دیوان عدالت اداری
معاون قضایی دیوان عدالت اداری
