بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 140009970905812550
تاریخ دادنامه: 23؍9؍1400
شماره پرونده: 9902558
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای ایمان قوامی فرد
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 7-1 و گام 9 از شیوه نامه تملک املاک توسط شهرداری شهر اراک به شماره 526؍98؍ش- 19؍3؍1398 مصوب شورای اسلامی شهر اراک
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بندهای 6-1، 7-1، 9-4 و گام 9 از شیوه نامه تملک املاک توسط شهرداری شهر اراک به شماره 526؍98؍ش- 19؍3؍1398 مصوب شورای اسلامی شهر اراک را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
" احتراماً مستنداً به قسمت اخیر اصل 170 قانون اساسی و نیز تبصره ماده 80 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری خاطر آن مقام و قضات دیوان عدالت اداری را مستحضر می دارم نظر به اینکه مصوبه شیوه نامه تملک در شهرداری اراک مصوب شورای اسلامی اراک و قسمت هایی از آن تحت شماره فوق مندرج در ستون موضوع شکایت، برخلاف قانون و خارج از حدود اختیار تصویب گردیده است، بدین وسیله تقاضای ابطال آن را از تاریخ تصویب مشروحاً به تفاصیل مرقوم ذیل الذکر می نمایم. جهات و ادله ابطال مصوبه:
نظر به اینکه اجرای طرح های عمومی و عمرانی شهری منجر به سلب حقوق مالکانه اشخاص می گردد، لذا مشمول اصول 22، 46 و 47 قانـون اساسی و نیز مـواد 30 و 31 قانـون مـدنی در باب لزوم رعـایت حـرمت حقوق مـالکانه اشخاص می باشد. مستحضرید وفق لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه های عمومی، عمرانی و نظامی دولت مصوب 1358 و نیز ماده واحده قانون نحوه تقویم ابنیه، املاک و اراضی مورد نیاز شهرداریها مصوب 1370، تملک اراضی و املاک اشخاص به دو نوع توافقی و غیرتوافقی (قهری) می باشد که در بادی امر، دستگاه مجری یا شهرداری باید به مالک وارد گفتگو و توافق شود وحتی مساعی خود را در حد کامل به کار گیرد و در صورت عدم توافق و یا عدم رضایت مالک به هر نحوی که رنگی از لجاجت و سوء استفاده به خود گیرد، شهرداری مجاز به تملک غیر توافقی یا قهری است. قیمت روز ملک اشخاص حداقل حقی است که برای مالک وجود دارد و خسارات و غرامات ناشی از سلب مالکیت، بر فرض تادیه قیمت واقعی روز به مالک، بلاجبران باقی می ماند. از همین رو است که قانونگذار شهرداریها را مکلف نموده که ابتدایاً با مالک در باب قیمت و بهای ملک اشخاص وارد توافق شوند و اهتمام و تلاش بایسته را که لزوم حرمت حقوق مالکانه را ابقاء نماید انجام دهند و سپس تملک خود را انجام دهند.
حسب صراحت ماده 3 لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه های عمومی، عمرانی و نظامی دولت مصوب 1358 « بهای عادله اراضی، ابنیه، مستحدثات، تاسیسات و سایر حقوق و خسارات وارده از طریق توافق بین دستگاه اجرایی و مالک یا مالکین و صاحبان حقوق تعیین می گردد.» همچنین وفق ماده واحده قانون نحوه تقویم ابنیه، املاک و اراضی مورد نیاز شهرداریها مصوب 28؍8؍1370 « در کلیه قوانین ومقرراتی که شهرداریها مجاز به تملک ابنیه، املاک و اراضی قانونی مردم می باشند، در صورت عدم توافق بین شهرداری و مالک، قیمت ابنیه، املاک و اراضی بایستی به قیمت روز تقویم پرداخت شود.» همچنین وفق ماده 31 قانون مدنی « هیچ مالی را از تصرف صاحب آن نمی توان بیرون کرد مگر به حکم قانون» لذا قوانین ومقررات امری آن اقتضاء دارد که اولاً: با مالک توافق شود وعلاوه بر آن فحوا و روح حاکم بر قانون اقتضاء دارد رضایت مالک از طریق توافق جلب شود و در صورت عدم امکان و یا لجاجت و عدم تمکین به قانون ویا زیاده خواهی شخص، از طریق غیرتوافقی وارجاع به هیات کارشناسان که در تباصر ماده واحده فوق، ضوابط آن مقرر شده تملک صورت پذیرد. شایان ذکر است همان گونه که استحضار دارند عدم تامین توافقی حقوق مالکانه اشخاص و عدم التزام شهرداری به انجام تکالیف مزبور تالی فاسد داشته به گونه ای که شهرداری مالکین را در وضعیتی قرار خواهد داد که ملزم به پذیرش قیمت تعیین شده و مورد قبول شهرداری شوند وخود سبب استفاده نامناسب از اهرم های قانونی تملک غیر توافقی در بادی امر خواهد شد که ناعادلانه بوده و به جبران خسارات کامل نمی انجامد و خلاف اصل جبران کامل خسارت می باشد. لذا اصل بر توافق با مالک و استثناء بر تملک غیرتوافقی و از طریق هیات کارشناسان است ولذا ترتیب متخذه از سوی واضع شیوه نامه وحذف توافق با مالک در بادی تملک، خلاف قانون وحرمت حقوق مالکانه اشخاص و عموم می باشد.
آنچه در گام هفتم و خصوصاً در بند 7-1 از سوی شورای اسلامی شهر، تحت عنوان طرح مجدد تملک در کارگروه املاک شهرداری پیرامون قیمت ارزیابی بر مبنای صرفه و صلاح شهرداری پیش بینی گردیده است، خلاف نص صریح قانون می باشد و حتی شهرداری را ملتزم به قیمت هیات کارشناسان هم ننموده است یعنی شهرداری در مرحله اول طبق گام قبل، بدون توافق می تواند تعیین قیمت را از هیات کارشناسان تقاضا کند ودر مرحله بعد حتی به همان نظریه نیز پایبند و متعهد نماند و موضوع مجدداً در کارگروه املاک مطرح شود و اگر تملک با قیمت مورد ارزیابی کارشناسان به صرف و صلاح شهرداری نباشد، تملک در سال جاری منتفی شده و ضمن تعیین سال اولویت برای تملک و ثبت آن در سیستم پرونده تا زمان تعیین شده آتی برای تملک به صورت سیستمی بایگانی خواهد گردید. طبق تبصره یک ماده واحده قانون نحوه تقویم ابنیه، املاک واراضی مورد نیاز شهرداریها مصوب 1370 «قیمت روز توسط هیات مرکب از سه نفر کارشناس رسمی دادگستری و مورد وثوق که یک نفر به انتخاب شهرداری و یک نفر به انتخاب مالک یا صاحب حق و نفر سوم به انتخاب طرفین می باشد، تعیین خواهد شد. رای اکثریت هیات مزبور قطعی و لازم الاجراء است.» لذا بر بنیاد ماده فوق رای هیات سه نفره کارشناسان در مرتبه اول قطعی است که قضات عالم والا مقام نیک مستحضرند به معنای عدم پذیرش هرگونه اعتراض و خدشه نسبت به آن است و طرفین ملتزم به قبول و تمکین نسبت به مفاد آن و قیمت ارزیابی شده هستند. در مرتبه دوم لازم الاجرا است که به مفهوم دارا بودن قدرت اجرایی بدون حکم محکمه و بدون لزوم اثبات و تصدیق آن در سایر مراجع می باشد.
لازم به ذکر است که با عنایت به اینکه وظایف و اختیارات شورای اسلامی شهر در ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران با اصلاحات بعدی تعیین گردیده ولکن هیچ گونه اختیاری برای شوراهای اسلامی شهر در خصوص تبیین ترتیب و شیوه تملک املاک واقع در طرح های عمومی و عمرانی تعیین نگردیده است و شیوه نامه حاضر به مثابه آیین نامه ای است که ضوابط و ترتیبات تملک املاک که در اختیار قانونگذار باید باشد را مقرر نموده است. با عنایت به اینکه تملک املاک اشخاص مستلزم ورود به قلمرو حقوق خصوصی و مالکیت آنها است که با توجه به لزوم رعایت حرمت حقوق مالکانه اشخاص، هیچ شخصی جز قانونگذار صلاحیت ورود به این قلمرو را نداشته و لذا وضع قواعد و مقررات مشتمل بر گامهای متعددی که ترتیب آنها خلاف قانون می باشد، خارج از صلاحیت شورای اسلامی شهر می باشد."
متن بندهای مورد شکایت به شرح زیر است:
الف- بند 7-1 از شیوه نامه تملک املاک توسط شهرداری شهر اراک به شماره 526؍98؍ش-19؍3؍1398 مصوب شورای اسلامی شهر اراک:
" 7-1: تشخیص صرفه و صلاح شهرداری
با توجه به قیمتی که هیات کارشناسی منتخب برای ملک موضوع تملک ارزیابی نموده است اعضای کارگروه املاک شهرداری مجدداً انجام تملک را مورد بررسی قرار می دهند و چنانچه تملک با قیمت مزبور را منافی صرفه و صلاح شهرداری تشخیص دهند، موضوع تملک، در سال جاری منتفی و ضمن تعیین سال اولویت برای تملک و ثبت آن در سیستم پرونده تا زمان تعیین شده آتی برای تملک به صورت سیستمی بایگانی خواهد گردید. ضمناً چنانچه اعضای کارگروه املاک تملک با قیمت کارشناسی فوق الذکر را مغایر با صرفه و صلاح شهرداری تشخیص ندهند، مطابق بندهای بعدی عمل خواهد شد."
ب- گام 9 از شیوه نامه تملک املاک توسط شهرداری شهر اراک به شماره 526؍98؍ش-19؍3؍1398 مصوب شورای اسلامی شهر اراک:
" گام 9: ادامه اقدامات تملک مطابق تصمیم کارگروه املاک شهرداری:
پس از موافقت نهایی کارگروه املاک و شهردار اراک با انجام تملک ملک مورد نظر بر اساس قیت کارشناسی هیات منتخب ارزیابی به شرح بندهای بالا و اخذ مجوزهای لازم از شورای اسلامی شهر و یا سایر مرجع قانونی مربوطه (در صورت لزوم)، با توجه به نحوه تملک تعیین شده توسط کارگروه یکی از اقدامات ذیل صورت خواهد پذیرفت. "
در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر اراک و سرپرستی شهرداری این شهر، به موجب لوایح مشابه به شماره 99؍63583-27؍12؍1399 و شماره 1884؍99؍ش- 28؍12؍1399 توضیح داده اند که:
" مصوبات مورد اعتراض صرفاً در راستای نظم بخشیدن به فرایند تملک و اجرای مقررات قانونی حاکم بر تملک اراضی واملاک واقع در طرح های عمرانی وضع گردیده و در تصویب مقررات موضوع شکایت همچنان که در ادامه بدان پرداخته خواهد شد هیچ گونه تخطی از قوانین موضوعه صورت نگرفته است. به موجب تصریح مندرج در ماده 2 لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه های عمومی، عمرانی و نظامی دولت، ضرورت اجرای طرح باید به تایید و تصویب بالاترین مقام اجرایی دستگاه اجرایی برسد و مطابق نظریات مشورتی اداره حقوقی قوه قضاییه به شماره های 4782؍7- 2؍7؍1383، 440؍7-1؍2؍1389 و 4473؍7- 26؍7؍1389 منظور قانونگذار از بالاترین مقام اجرایی دستگاه اجرایی، با توجه به طرز انشاء ماده 1 و نیز قسمت اخیر ماده 2 لایحه قـانون نحوه خـرید وتملک اراضی و امـلاک برای اجـرای برنامه های عمومی، عمـرانی و نظامی دولت مصوب 17؍11؍1358 شورای انقلاب در وزارتخانه ها، شخص وزیر و در موسسات و سازمانهای مستقل، رییس سازمان یا موسسه و در شهرداریها شهردار می باشد، بنابراین تشخیص ضرورت اجرای طرح با شهرداری بوده و بدین ترتیب خدشه ای بر مصوبه مورد شکایت وارد به نظر نمی رسد.
با توجه به ملاک تبصره 2 ماده 3 لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه های عمومی، عمرانی و نظامی دولت که برای دستگاه اجرایی امکان انصراف از خرید و تملک پیش بینی نموده است، تغییر در اولویت بندی و موکول نمودن تملک به زمان مناسب دیگر به ویژه با در نظر گرفتن اینکه به موجب ماده 2 لایحه قانونی یاد شده تشخیص ضرورت اجرای طرح با دستگاه اجرایی بوده مغایر با قوانین موضوعه یا خارج از حدود اختیارات به نظر نمی رسد. در هیچ یک از قوانین و مقررات امکان الزام دستگاه اجرایی به اجرای طرح عمرانی و تملک بدون در نظر گرفتن مقتضیات امر و اولویتهای در نظر گرفته شده و تامین اعتبار لازم پیش بینی نشده و مادام که ملک از سوی شهرداری تصرف نشده و استیلا بر ملک صورت نگرفته باشد، الزام به خرید و پرداخت بهای آن نیز فاقد وجاهت شرعی و قانونی می باشد. در اجرای طرح های عمرانی و تملکات همه جوانب امر باید سنجیده شود و با توجه به سیاق عبارات مندرج در لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه های عمومی، عمرانی و نظامی دولت، در اجرای طرح های عمرانی تمامی اولویتها با تشخیص بالاتری مقام اجرایی دستگاه اجرایی باید رعایت و پس از تامین اعتبار و رعایت سایر تشریفات ممکن است نسبت به تملک اقدام گردد و تنها در موارد فوری مطابق ماده 9 لایحه قانونی یاد شده به دستگاه اجرایی مربوطه اجازه داده شده قبل از انجام معامله قطعی و با هماهنگی با دادستانی نسبت به تصرف و اجرای طرح اقدام گردد و در هر حال مقررات فوق نشانگر آن است تشخیص ضرورت اجرای طرح و تعیین اولویت در تملک با دستگاه اجرایی مربوطه می باشد. همچنان که هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز به موجب رای وحدت رویه شماره 394- 1؍2؍1378 تملک اراضی و املاک اشخاص توسط واحدهای دولتی و شهرداریها را منوط به فوریت نیاز و فعلیت اجرای طرحهای مصوب دانسته است و تشخیص فوریت و ضرورت نیز با بالاترین مقام اجرایی و در مانحن فیه شهردار می باشد. مطابق بندهای 3 و 23 ماده 80 قانون اصلاح موادی از قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، نظارت بر حسن اجرای طرح های مصوب در امور شهرداری و همچنین نظارت بر اجرای طرح های مربوط به ایجاد و توسعه معابر، خیابانها، میادین و فضاهای سبز شهری از زمره وظایف شورای اسلامی شهر بوده و بدین ترتیب ادعای خروج از حدود اختیارات قانونی نیز مردود به نظر می رسد، اکنون با عنایت به مجموع مراتب یاد شده استدعای صدور رای مبنی بر رد شکایت مطروحه را می نماید."
پرونده در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 به هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع شد و این هیات به موجب دادنامه شماره 918- 8؍8؍1400، بندهای 6-1 و 9-4 از شیوه نامه تملک املاک توسط شهرداری شهر اراک به شماره 526؍98؍ش- 19؍3؍1398 مصوب شورای اسلامی شهر اراک را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رییس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.
رسیدگی به بند 7-1 و گام 9 از شیوه نامه تملک املاک توسط شهرداری شهر اراک به شماره 526؍98؍ش- 19؍3؍1398 مصوب شورای اسلامی شهر اراک در دستورکار هیات عمومی قرار گرفت.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 23؍9؍1400 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
براساس ماده واحده قانون نحوه تقویم ابنیه، املاک و اراضی مورد نیاز شهرداریها مصوب سال 1370 : «در کلّیه قوانین و مقرراتی که شهرداریها مجاز به تملک ابنیه، املاک و اراضی قانونی مردم می‌‌باشند، در صورت عدم توافق بین شهرداری و مالک، قیمت ابنیه، املاک و اراضی بایستی به قیمت روز تقویم و پرداخت شود» و به موجب تبصره 1 همین ماده واحده : «قیمت روز توسط هیاتی مرکب از سه نفر کارشناس رسمی دادگستری و مورد وثوق که یک نفر به انتخاب شهرداری و یک نفر به انتخاب مالک یا صاحب حق و نفر سوم به انتخاب طرفین می‌باشد تعیین خواهد شد. رای اکثریت هیات مزبور قطعی و لازم‌الاجرا است.» بنا به مراتب فوق، بند 7-1 و گام 9 از شیوه‌نامه تملک املاک توسط شهرداری اراک (موضوع نامه شماره 526؍98؍ش- 19؍3؍1398 رییس شورای اسلامی کلانشهر اراک) که متضمن عدم پذیرش نظریه هیات سه نفره کارشناسان رسمی دادگستری است، مغایر با موازین قانونی مذکور بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود./
حکمتعلی مظفری
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
