بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 140009970905812464
تاریخ دادنامه: 9؍9؍1400
شماره پرونده: 0001767
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: رییس دیوان عدالت اداری
موضوع شکایت و خواسته: اعمال مقررات ماده 91 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری در رابطه با دادنامه شماره 1773- 28؍11؍1399 هیات عمومی دیوان عدالت اداری
گردش کار: 1- کارکنان اداری دفتر نمایندگی دیوان عدالت اداری در استان اردبیل به موجب نامه ای که به شماره 200؍48124؍9000-26؍2؍140 در دبیرخانه دیوان عدالت اداری به ثبت رسیده به رییس دیوان عدالت اداری اعلام کرده اند که:
" به استحضار می رساند که هیات عمومی دیوان عدالت اداری طی رای شماره 1773-28؍11؍1399 حکم بر ابطال مصوبه ای می نماید که نتیجه آن کاهش بخشی از مزایای دریافتی کارکنان مناطق مرزی دستگاه های اجرایی کشور و از جمله کارکنان دستگاه قضایی بوده است که بدینوسیله ما کارکنان دفتر نمایندگی دیوان عدالت اداری در استان اردبیل به نمایندگی از کارکنان مرزی دفاتر نمایندگی در سایر استانها و سایر دستگاه های اجرایی مراتب اعتراض خود را به رای مذکور بر دو مبنای حقوقی و مصالح سازمانی و اجتماعی به شرح آتی اعلام و عاجزانه تقاضا داریم به استناد اختیارات حاصله از ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری، دستور رسیدگی مجدد به دادنامه صدرالذکر را صادر فرمایید تا با رسیدگی مجدد و بذل عنایت به مبانی مطروحه از ناحیه ریاست دیوان و هیات عمومی دیوان عدالت اداری مصوبه مذکور لغو و حکم بر تداوم برقراری امتیاز مربوطه گردد ( مزید استحضار اعلام می دارد به موجب رای شماره 1960- 19؍12؍1399 هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز مصوبه مرتبط با امکان یا جمع امتیاز فوق العاده مدیریت و حق شغل ( موضوع ماده 65 قانون مدیریت خدمات کشوری) برای تعیین امتیاز قابل اعمال حق شاغل (موضوع ماده 66 قانون مدیریت خدمات کشوری) ابطال گردیده و امکان اعمال 25 درصدی افزایش حقوق سالانه برای کارکنان دارای حق مسیولیت کشور میسر نگردیده است و این امر نیز موجب کاهش درصد افزایش حقوق کارکنان گردیده است) اما مبانی استدلال کارکنان:
مبنای حقوقی: استدلال اصلی رای بر عدم وجود مبنای قانونی برای تعمیم و شمول فوق العاده بند 1 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری برای کلیه مناطق مرزی است که در این رابطه به استحضار می رساند مرجع تشخیص مناطق کمتر توسعه یافته و بد آب و هوای موضوع بند 1 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری با پیشنهاد سازمان برنامه و بودجه، هیات وزیران می باشد و بند 5 مصوبه نمایندگان منتخب رییس جمهور در کارگروه اشتغال ( مصوبه شماره 120569؍ت544809- 31؍5؍1389) نیز به صورت ضمنی مرزی بودن را از شاخصه های محرومیت و توسعه نیافتگی تلقی کرده و در واقع موخر بودن مصوبه کارگروه نسبت به مصوبه های شماره 20272؍ت515هـ-14؍1؍1374 و 76294؍ت36095هـ- 10؍4؍1388 هیات وزیران ( که البته طی مصوبه 2438؍ت561165- 1؍3؍1399 تصویب نامه های سالهای 74 و 88 در خصوص مناطق کمتر توسعه یافته در طول برنامه هشتم توسعه نیز معتبر اعلام شده است) و در واقع نقاط مرزی بر اساس شاخص هایی نظیر سطوح مرزی، سطح توسعه مناطق مرزی، تاثیرپذیری مناطق از مرز در مسایل اجتماعی، اقتصادی و امنیتی در سطوحی از کمتر توسعه یافتگی قرار می گیرند و به بیان دیگر نفس قرار گرفتن در مناطق مرزی نوعی محرومیت و کمتر توسعه یافتگی تلقی و با فلسفه نگهداشت نیروی انسانی در مـرزها این امتیاز مشمول گردیده و جـایی که قوانین به نفع متهم تفسیر می گردد، می شود که مقررات قانونی نیز به نفع کارکنان تفسیر گردد. یعنی مستند شمول بند 1 ماده 68 قانون مدیریت می باشد و غیرقانونی نمی باشد و مرجع تشخیص شاخص های کمتر توسعه یافتگی نیز هیات وزیران می باشد که این مرجع نیز با تلقی مرزی بودن به عنوان سحطی از توسعه نیافتگی با شمول آن مخالفتی نکرده است لذا خواهشمند است با این تفسیر و در کنار شاخص های اقتصادی، فاکتورهای مرزی بودن نیز جزء شاخصه های کمتر توسعه یافته قلمداد و این رای هیات عمومی لغو گردد.
2- مبنای مصالح سازمانی و اجتماعی: بی شک مصلحت عنصر اثر گذار و مهمی در تصمیم گیری های مراجع قانونی به ویژه در نظام مقدس اسلامی می باشد به گونه ای که رهبری معظم انقلاب عنصر مصلحت را در کنار دو عنصر عزت و حکمت قرار می دهند و وجود مجموع تشخیص مصلحت نظام به عنوان مرجعی بالاتر از مرجع قانونگذاری و وضع بسیاری از قوانین و اتخاذ بسیاری از تصمیمات ریشه در مصالح بخشی و ملی دارد ( اعم از مصالح اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی، سیاسی، امنیتی و غیره) و بی شک با لحاظ تورم لجام گسیخته و فشارهای شدید اقتصادی بر کارکنان، حذف این فوق العاده برای چند صدهزار نفر از کارکنان دولت به مصلحت نمی باشد و وقتی با وصف تمام فشارهای داخلی و خارجی، کارکنان دلسوز و انقلاب برخلاف تصور دشمنان و معاندان و برخلاف شرایط و تصور ناشی از این فشارها از حضور مستمر و انقلابی و با شکوه در صحنه های مختلف سیاسی، اجتماعی و انتخاباتی دریغ نمی نمایند و در سوال از چرایی عدم دلسردی و حضور با ایمان در صحنه های مختلف، علت حضور را مصلحت نظام و انقلاب و کشور عنوان می دارند، اغماض دیوان و تفسیر موسع دیوان از شاخص های کمتر توسعه یافتگی و شمول مناطق کمتر توسعه یافته به مناطق مرزی قطعاً به مصلحت بوده و معترضی نخواهد داشت و موجب دلگرمی و تلاض جهادی و مجدانه و بیش از پیش کارکنان مناطق مرزی خواهد شد. لذا با عنایت به موارد فوق الذکر عاجزانه استدعا دارد عنایت فرموده و برای رفع دغدغه کارکنان مرزی دولت به ویژه کارکنان تلاشگر دستگاه قضایی که شبانـه روز با روحیه جـهادی و انقلابی همراه خستگی ناپذیر حضرتعالی در مسیر بیانیه گام دوم رهبری معظم انقلاب و رویکرد تحولی قوه قضاییه به ویژه سند تحول قضایی هستند دستور فرمایید رای مذکور به استناد ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری مجدداً مورد بررسی قرار گرفته وتصمیم شایسته متناسب با موارد اعلام اتخاذ گردد. "
2- نایب رییس کمیسیون بهداشت و درمان و رییس مجمع نمایندگان خراسان شمالی در مجلس شورای اسلامی نیز به موجب نامه شماره 1027572- 29؍2؍1400 اعلام کرده است که:
" همان طور که مستحضر هستید استان خراسان شمالی به لحاظ عقب ماندگی و محرومیت جزء استانهای محروم کشور بوده و به دلیل همجواری مرزی با کشور ترکمنستان در زمره استانهای مرزنشین قرار دارد. لذا بر اساس مصوبه شماره 130988- 2؍7؍1398 وزارت کشور، کارمندان و کارکنان بخش های دولتی با توجه به داشتن مرز مشترک با کشورهای همسایه، از دریافت فوق العاده مناطق کمتر توسعه یافته ( حق مرزی) بهره مند بوده اند، ولی طبق رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری حق مرزی از احکام کارمندان دولت حذف شده و باعث ایجاد نارضایتی گردیده است. مستدعی است با عنایت به اینکه پرداخت فوق العاده مناطق مرزی باعث ایجاد انگیزه بیشتر و ماندگاری آنها در شهرهای مرزنشین و خدمت به مردم این مناطق می باشد و همچنین با توجه به وضع بد اقتصادی، تورم افسار گسیخته و کمک به معیشت آنها، تقاضای بررسی مجدد و ابطال رای هیات عمومی دیوان با اعمال ماده 91 جهت توقف رای مذکور را دارم. "
3- رییس فراکسیون مرزنشینان مجلس شورای اسلامی نیز به موجب نامه شماره 1021474- 21؍2؍1400 اعلام کرده است که:
" فراکسیون مرزنشینان که با عضویت 138 نماینده مجلس از 16 استان مرزی کشور تشکیل شده در صدد می‌‌باشد که با هم افزایی و تعامل با دستگاه های اجرایی، امنیتی و انتظامی از طرح ها و برنامه های حمایتی آنها با تنقیح قـوانین و آیین نامه های مربوطه نسبت به تامین معیشت و اشتغال مرزنشینان با بهره مندی از ظرفیت مرزهای گسترده کشور با 15 کشور همسایه در مقابله با تحریم های ظالمانه استکبار جهانی اقدام نماید. لذا انتظار است با عنایت به محرومیت مضاعف در اکثر مناطق مرزی کشور دستور فرمایید اقدام عاجل و موثر بر لغو دادنامه شماره 1773- 28؍11؍1399 هیات عمومی دیوان عدالت اداری و برقراری فوق العاده مرزی کارکنان دولت مبذول گردد. "
4- متن رای شماره 1773- 28؍11؍1399 هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شرح زیر است:
" با عنایت به اینکه اولاً: بند 1 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال 1386 مربوط به فوق‌العاده مناطق کمتر توسعه یافته و بدی آب و هوا می باشد که فهرست آن به موجب تصویب نامه شماره 76294؍ت36095 هـ-10؍4؍1388 هیات وزیران تعیین شده است و متفاوت از فهرست مناطق مرزی موضوع تصویب نامه شماره 20272/ت515-14؍1؍1374 هیات وزیران است. ثانیاً: به موجب ماده 78 قانون مذکور کلیه مبانی پرداخت خارج از ضوابط و مقررات فصل دهم آن قانون لغو گردیده است و فوق‌العاده‌ای جهت خدمت در مناطق مرزی در حال حاضر در قوانین وجود ندارد ( هر چند ممکن است برخی از مناطق مرزی به علت کمتر توسعه یافته بودن مشمول بند1 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری باشند). ثالثاً: تبصره بند 5 مصوبه 120569؍ت36095-31؍5؍1389 نمایندگان ویژه رییس جمهور در کارگروه انتقال کارکنان دولت از شهر تهران که مقرر داشته 100 درصد پرداخت فوق العاده مناطق کمتر توسعه یافته و بدی آب و هوا را به کارکنان متقاضی انتقال و همچنین کارمندان مستقر در مناطق مرزی پرداخت شود، مستند به اصل 170 قانون اساسی به جهت مغایرت با قانون قابل ترتیب اثر دادن نمی باشد، بنابراین مقرره‌های مـورد شکایت به جهت اینکه مناطق مرزی را صرف نظر از اینکه جـزء فهرست مناطق کمتر توسعه یافته وبدی آب و هوا باشند یا خیر، مشمول دریافت حداکثر فوق العاده مذکور در بند 1 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری دانسته اند، مغایر با قانون است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود. "
5- معاون نظارت و بازرسی دیوان عدالت اداری به موجب گزارش مورخ 28؍3؍1400 اعمال مقررات ماده 91 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نسبت به رای مذکور را به شرح و استدلال زیر به رییس دیوان عدالت اداری پیشنهاد می کند:
" احتراماً در خصوص نامه شماره 100؍1753؍900- 8؍3؍1400 رییس حوزه ریاست قوه قضاییه منضم به تصویر نامه شماره 1027572- 29؍2؍1400 نایب رییس کمیسیون بهداشت و درمان مجلس شورای اسلامی و رییس مجمع نمایندگان خراسان شمالی و نامه شماره 1021474- 21؍2؍1400 رییس فراکسیون مرزنشینان مجلس شورای اسلامی مبنی بر درخواست اعمال ماده 91 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نسبت به دادنامه شماره 1773- 28؍11؍1399 هیات عمومی دیوان عدالت اداری به استحضار می رساند: شاکی پرونده درخواست خود را مبنی بر 1- ابطال نامه شماره 6510؍90؍222- 22؍3؍1390 سازمان اداری و استخدامی کشور 2- ابطال بخشنامه شماره 179089- 7؍9؍1398 معاون توسعه مدیریت و منابع وزارت کشور تقدیم نموده است. نامه شماره 6510؍90؍222- 22؍3؍1390 سازمان اداری و استخدامی کشور مقرر داشته است: « احتراماً بازگشت به نامه شماره 4819-280 مورخ 7؍3؍1390 اعلام می دارد: فهرست مناطق مرزی طی مصوبه شماره 20272؍ت515هـ- 14؍1؍1374 هیات وزیران تعیین گردیده است، بنابراین کارمندان شاغل در فهرست مناطق مرزی در مصوبه مذکور می توانند از تسهیلات بند 5 مصوبه شماره 120569؍ت44809ن- 31؍5؍1389 کارگروه انتقال، معادل فوق العاده مناطق محروم و کمتر توسعه یافته با رعایت سایر مقررات بهره مند گردند».
بخشنامه شماره 179089- 7؍9؍1398 نیز اشعار می دارد: « در ارتباط با دستورالعمل شماره 130988- 2؍7؍1398 وزارت متبوع، موضوع آیین نامه اجرایی قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب سال 1363 و تعیین نقاط مرزی کشور و با استناد به مصوبه شماره 65647؍ت48093- 7؍4؍1391 هیات وزیران از تاریخ 1؍4؍1391 فوق العاده مناطق کمتر توسعه یافته موضوع مصوبه های شماره 20272؍ت515- 14؍1؍1374 و شماره 76294؍ت36095- 10؍4؍1388 هیات و زیران و دستورالعمل تعیین نقاط مرزی وزارت متبوع به منظور ایجاد وحدت رویه در شیوه اجرا و پرداخت توسط دستگاه های اجرایی کلیه سازمانها و ادارات دولتی مستقر در مناطق مرزی کشور در استانهای گروه (الف) بخش مرزی و برای گروه (ب) شهرستان مرزی بر اساس مفاد بخشنامه شماره 41722؍200- 11؍8؍1389 سازمان اداری و استخدامی کشور مبنای پرداخت فوق العاده مناطق کمتر توسعه یافته می باشد. ضمن اینکه بر اساس تبصره 1 همین دستورالعمل در استان گیلان کلیه نقاط شهری و روستایی تابع شهرستان آستارا نقطه مرزی تعیین شده است».
هیات عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره 1773- 28؍11؍1399 مستدل به اینکه: « با عنایت به اینکه اولاً : بند 1 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال 1386 مربوط به فوق العاده مناطق کمتر توسعه یافته و بدی آب و هوا می باشد که فهرست آن به موجب تصویب نامه شماره 76294؍ت36095هـ- 10؍4؍1388 هیات وزیران تعیین شده است و متفاوت از فهرست مناطق مرزی موضوع تصویب نامه شماره 20272؍ت515- 14؍1؍1374 هیات وزیران است. ثانیاً: به موجب ماده 78 قانون مذکور کلیه مبانی پرداخت خارج از ضوابط و مقررات فصل دهم آن قانون لغو گردیده است و فوق العاده ای جهت خدمت در مناطق مرزی در حال حاضر در قوانین وجود ندارد ( هر چند ممکن است برخی از مناطق مرزی به علت کمتر توسعه یافته بودن مشمول بند 1 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری باشند). ثالثاً: تبصره بند 5 مصوبه 120569؍ت36095- 31؍5؍1389 نمایندگان ویژه رییس جمهور در کارگروه انتقال کارکنان دولت از شهر تهران که مقرر داشته 100 درصد پرداخت فوق العاده مناطق کمتر توسعه یافته و بدی آب و هوا را به کارکنان متقاضی انتقال و همچنین کارمنـدان مستقر در مناطق مـرزی پرداخت شود، مستند به اصل 170 قانون اساسی به جهت مغایرت با قانون قابل ترتیب اثر دادن نمی باشد، بنابراین مقرره های مورد شکایت به جهت اینکه مناطق مرزی را صرف نظر از اینکه جزء فهرست مناطق کمتر توسعه یافته و بدی آب و هوا باشند یا خیر، مشمول دریافت حداکثر فوق العاده مذکور در بند 1 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری دانسته اند، مغایر با قانون است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود» نسبت به ابطال نامه شماره 6510؍90؍222- 22؍3؍1390 سازمان اداری و استخدامی کشور و بخشنامه شماره 179089- 7؍9؍1398 معاون توسعه مدیریت و منابع وزارت کشور اقدام نموده است.
با توجه به اینکه 1- استناد به اصل 170 قانون اساسی در متن رای هیات عمومی بدون ذکر ادله و مستندات قانونی صورت گرفته است و بند 5 مصوبه کارگروه انتقال کارکنان دولت به شماره 120569؍ت44809ن- 31؍5؍1389 موضوع تصمیم نمایندگان ویژه رییس جمهور در کارگروه انتقال مادامی که ابطال نشده است دارای اعتبار قانونی است. 2- مضاف بر اینکه تعیین مناطق کمتر توسعه یافته مطابق ذیل بند 1 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری بر عهده هیات وزیران گذاشته شده است و مطابق مستندات قانونی فوق الذکر، مصوبه هیات وزیران پرداخت گرفته است لذا پرداخت فوق العاده مناطق کمتر توسعه یافته به کارمندان شاغل در مناطق مرزی در حدود اختیارات هیات وزیران بوده و تخلفی از قوانین و مقررات ملاحظه نمی گردد، بنابراین اعمال ماده 91 قانون تشکیلات و آین دادرسی دیوان عدالت اداری نسبت به دادنامه شماره 1773- 28؍11؍1399 مورد پیشنهاد است."
6- رییس دیوان عدالت اداری پس از ملاحظه گزارش معاون نظارت و بازرسی دیوان عدالت اداری موضوع را جهت بررسی به هیات تخصصی استخدامی دیوان عدالت اداری و پس از ملاحظه نظر اکثریت هیات مذکور، در اجرای ماده 91 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری موضوع را به هیات عمومی دیوان عدالت اداری ارجاع می کند.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 9؍9؍1400 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
صرف نظر از اینکه به موجب ماده 10 آیین‌نامه اعطای تسهیلات به کارکنان متقاضی انتقال از تهران و کلانشهرها (موضوع تصویب‌نامه شماره 98704؍ت54357هـ- 2؍9؍1399 هیات وزیران) تمامی مصوبات و تصمیمات کارگروه انتقال کارکنان دولت از شهر تهران لغو شده است، ولی با توجه به اینکه اولاً: مقررات ابطال شده به موجب دادنامه شماره 1773- 28؍11؍1399 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مستقلاً در مقام بیان احکام لازم الاجرایی نبوده و ثانیاً: استناد به اصل 170 قانون اساسی در دادنامه یادشده که به از اثر انداختن تبصره بند 5 مصوبه شماره 120569؍ت 36095-31؍5؍1389 نمایندگان ویژه رییس جمهور در کارگروه انتقال کارکنان دولت از شهر تهران منجر شده، مبنای حقوقی نداشته است و ثالثاً: برخی از مناطق مرزی جزء مناطق کمتر توسعه یافته نیز هستند و در این صورت مشمول دریافت فوق‌العاده‌های موضوع بند 1 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری قرار می‌گیرند، بنابراین برمبنای دلایل مذکور، رای شماره 1773- 28؍11؍1399 هیات عمومی دیوان عدالت اداری که در مقام ابطال نامه شماره 6510؍90؍222- 22؍3؍1390 سازمان اداری و استخدامی کشور و بخشنامه شماره 179089-7؍9؍1398 معاون توسعه مدیریت و منابع وزارت کشور صادر شده، مبتنی بر اشتباه و مغایر با قانون است و برمبنای جواز حاصل از حکـم مقرر در مـاده 91 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصـوب سال 1392، ضمن نقض رای مزبور حکم به تایید اعتبار حقوقی نامه شماره 6510؍90؍222-22؍3؍1390 سازمان اداری و استخدامی کشور و بخشنامه شماره 179089-7؍9؍1398 معاون توسعه مدیریت و منابع وزارت کشور صادر می‌شود./
حکمتعلی مظفری
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
