بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 2354
تاریخ دادنامه: 18/8/1400
شماره پرونده: 0000655
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای امیر شهری
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره های 6 و 7 دفترچه عوارض محلی سال 1391 شورای اسلامی شهر گرگان موضوع تبصره 11 ماده 100 قانون شهرداری
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال تبصره های 6 و 7 دفترچه عوارض محلی سال 1391 شورای اسلامی شهر گرگان موضوع تبصره 11 ماده 100 قانون شهرداری را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
" مطابق دو تبصره مورد شکایت ماخذ و مبنای اخذ جریمه کلیه بناهای ساخته شده قبل از 1380 مستند به دو تبصره فوق الاشاره ارزش معاملاتی سال 1380 می باشد ولی در ادامه آن داخل پرانتز آمده است ( به غیر از کسری پارکینگ) و در تبصره 7 آن نیز قید شده است ارزش معاملاتی فوق مشمول پرونده های وارده به کمیسیون ماده 100 قبل این مصوبه و بناهای احداثی در سالهای قبل نمی باشد ( به غیر از کسری پارکینگ)، شهرداری گرگان در توجیه وجود این دو تبصره اعلام نموده است: به دلیل عدم وجود ارزش معاملاتی موضوع تبصره 11 ماده 100 قانون شهرداری ها در سالهای قبل از 1380 در شهرداری گرگان این دو تبصره توسط شهرداری گرگان پیشنهاد و به تصویب شورای اسلامی شهر گرگان رسیده است و چون اساساً ارزش معاملاتی در قبل از سالهای 1380 وجود ندارد نمی توان نسبت به املاکی که قبل از سال 1380 دارای تخلف ساختمانی بوده و یا وارد کمیسیون ماده صد شده اند جریمه متناسب با سال وقوع تخلف در نظر بگیرد پس معیار و ماخذ مورد قبول برای شهرداری گرگان نسبت به املاکی که سال وقوع تخلفات و یا درخواست های آنها قبل از سال 1380 می باشد همین دو تبصره فوق الاشاره است و تا زمانی که این دو تبصره به قوت خود باقی و جاری است قابلیت اجرا دارد و شهروندان در صورت اعتراض می بایست در ابتدا درخواست ابطال تبصره های 6 و 7 دفترچه عوارض سال 1391 شهرداری گرگان موضوع تبصره 11 ماده 100 قانون شهرداریها را از دیوان عدالت اداری درخواست نمایند ودر صورت ابطال این دو تبصره شهرداری گرگان چاره دیگری بیاندیشد. ضمناً شهرداری گرگان در لوایح دفاعیه خود در پرونده های گوناگونی که با همین موضوع در شعب مختلف دیوان عدالت اداری مفتوح است اظهار نموده اگر حتی فرض بگیریم شهروندان این دو تبصره را ابطال نمایند در صورت ابطال این دو تبصره به دلیل اینکه ارزش معاملاتی سالهای قبل از 1380 در شهرداری گرگان وجود ندارد رای صادره دیوان هم اساساً قابلیت اجرایی ندارد.
در پاسخ شهرداری گرگان باید گفت مطابق مستندات قانونی ذیل دو تبصره فوق فاقد وجاهت قانونی است:
1- با در نظر گرفتن نظریه مورخ 9/3/1372 مقام معظم رهبری در پاسخ استفتاء شهرداری تبریز مبنی بر وصول میزان جریمه به تاریخ وقوع تخلف
2- نظریه های مشورتی اداره حقوقی قوه قضاییه من جمله نظریه های مشورتی شماره 7/5299- 5/7/1382 و 2954/7- 17/5/1388 و 3567/7- 23/5/1376 و 3327/7- 15/11/1377 همگی با عنوان لزوم تعیین جریمه تخلفات ساختمانی به ماخذ ارزش معاملاتی ساختمان در سال وقوع تخلف.
3- با عنایت به آرای متعدد وحدت رویه دیوان عدالت اداری از جمله شماره 42- 25/2/1378 و 210- 2/4/1387 که اشعار می دارد: « کمیسیون ماده صد مکلف به تعیین جریمه تخلفات ساختمانی به ماخذ ارزش معـاملاتی ساختمان در تاریخ وقـوع تخلف است که تحقق آن از طـریق بررسی اسناد و مدارک معتبر و در صورت لزوم جلب نظر کارشناس متخصص در زمینه قدمت ساختمان و تاریخ وقوع تخلف میسور است.
4- مفاد رای شماره 120- 1/9/1376 هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص قابلی تغییر ارزش معاملاتی در هر سال (تبصره 11 ماده صد قانون شهرداری) و لزوم اعمال ارزش معاملاتی هر سال در تعیین جرایم تخلفات ساختمانی مربوط به همان سال می باشد.
5- به عبارت دیگر می توان گفت زیان عدم مطالبه و اقدام به موقع تعقیب و پیگیری شهرداری را نباید متوجه اشخاص نمود. {قاعده اقدام: اقدام شهرداری علیه خود در تاخیر نسبت به پیگیری نظریه مشورتی شماره 7/3567- 23/5/1376} حتی در برخی از آراء دیوان عدالت اداری صدور رای جریمه بدون جلب نظر کارشناس رسمی مبنی بر سال وقوع تخلف، از موجبات نقض رای می باشد. ( دادنامه شماره 1685- 10/7/1392 شعبه 33 دیوان عدالت اداری)
6- اصل 170 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران « قضات دادگاه ها مکلفند از اجرای تصویب نامه ها و آیین نامه‌‌های دولتی که مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است خودداری کنند و هر کس می تواند ابطال این گونه مقررات را از دیوان عدالت اداری تقاضا کند.»
7- ماده 4 قانون مدنی: « اثر قانون نسبت به آتیه است و قانون نسبت به ماقبل خود اثر ندارد مگر اینکه در خود قانون مقررات خاصی نسبت به این موضوع اتخاذ شده باشد.» در واقع اصل عطف بماسبق نشدن قوانین ومقررات مانع اجرای تسری ارزش معاملاتی زمان حال به تخلفات گذشته است و مقررات زمان وقوع تخلف از جمله ارزش معاملاتی حاکم خواهد بود. علاوه بر ماده 4 قانون مدنی به عنوان مستند قاعده در قسمت اخیر تبصره ماده 14 آیین نامه نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراها سال 1378 مقرر گردیده « وضع عوارض جدید و افزایش عوارض قبلی عطف بماسبق نمی شود.» "
متن تبصره های مورد شکایت به شرح زیر است:
" تبصره 6- کلیه بناهای ساخته شده در سنوات قبل از سال 1380 که قابل طرح در کمیسیون ماده صد بوده با ارزش معاملاتی سال 1380 محاسبه گردد. (به غیر از کسری پارکینگ)
تبصره 7- ارزش معاملاتی فوق مشمول پرونده های وارده به کمیسیون ماده 100 قبل از این مصوبه و بناهای احداثی در سال های قبل نمی باشد. ( به غیر از کسری پارکینگ) "
در پاسخ به شکایت مذکور، شهردار شهر گرگان و رییس شورای اسلامی این شهر به موجب لوایح شماره 12330- 5/4/1400 و 1400/1/745- 9/4/1400 توضیح داده اند که:
" مقنن در ماده 100 و تبصره های ذیل آن راجع به تخلفات ساختمانی و نحوه برخورد و جریمه را مشخص نموده است بدون اینکه راه و روش و یا آیین دادرسی برای آن تعیین نماید و با توجه به اینکه یکی از روشهای برخورد با تخلفات ساختمانی تعیین جریمه توسط اعضای کمیسیون می باشد که اختیار اعضای کمیسیون در تعیین ضرایب تعیین شده در تبصره های ماده 100 می باشد لیکن این ضرایب با ارزش معاملاتی موضوع تبصره 11 ماده صد قابلیت اجرا را داشته و تبصره 11 ماده 100 مبنای قیمت و ارزش بنا بوده که پس از تعیین ضرایب توسط اعضای کمیسیون مبلغ جریمه مشخص می شود پس بنابراین تعیین تکلیف پرونده ها در کمیسیون ماده 100 پس از اینکه برای اعضای کمیسیون رعایت ضوابط 3 گانه مسلم شده باشد به دو عامل اصلی بستگی دارد: 1- وجود ارزش معاملاتی که پس از پیشنهاد شهرداری و تصویب شورای اسلامی شهر قابلیت اجرا را دارد. 2- تعیین ضریب موضوع تبصره 2، 3، 4 و 5 ماده 100 که توسط اعضای کمیسیون مشخص می شود و در صورتی که یکی از این دو شرط وجود نداشته باشد اساساً تبصره های ماده 100 قابلیت اجرا نخواهد داشت و اینکه خواهان راجع به تبصره 6 و 7 موضوع تبصره 11 ماده 100 قانون شهرداری ایراد وارد نموده و بیان داشته که چون جریمه می بایست به سال ساخت باشد پس بنابراین موضوع تبصره 6 و 7 ارزش معاملاتی سال 1391 غیر قانونی است در پاسخ به عرض می‌‌رساند که با توجـه به بررسی به عمل آمـده در این خصوص ارزش معاملاتی برای قبل از 1380 وجود نداشته و نمی توان ساختمان هایی که قبل از سال 1380 احداث شده اند را به دلیل عدم وجود ارزش معاملاتی موضوع تبصره 11 ماده 100 در کمیسیون ماده 100 بلاتکلیف گذاشت و قطعاً به دلیل امتناع از انجام وظیفه و یا عدم تعیین تکلیف تبعات حقوقی برای مسیولین مربوطه به وجود خواهد آمد لذا به منظور رفع مشکل و با توجه به اینکه ساختمان هایی که قبل از سال 1380 احداث شده اند ودر سال 1400 به شهرداری مراجعه و درخواست تعیین تکلیف نموده اند بیش از 2 سال بدون اینکه به قانون احترام گذاشته باشند و بیش از 20 سال از ساختمان استفاده و بهره برداری نموده اند و بدون اینکه حقوق شهرداری را پرداخت نموده باشند. 20 سال از ساختمانی که بدون پروانه احداث شده استفاده و بهره برداری نموده اند و این ظلم به شهرداری است که پس از 2 سال مراجعه به شهرداری، کمیسیون مبنای ارزش معاملاتی جریمه را به ساخت فرضاً سال 1379 تعیین نماید چرا که بر فرض اینکه شخصی در سال 1379 بنایی با مساحت 100 مترمربع بدون اخذ مجوز از شهرداری احداث نموده باشد و اگر در همان سال جهت تعیین تکلیف مراجعه می نمود بر فرض 000/500 ریال جریمه تعیین می شد قطعاً در همان سال با مبلغ فوق شهرداری می توانست قسمتی از هزینه ها را جبران نماید لاکن بعد از 20 سال مراجعه اگر مبنای جریمه همان سال ساخت باشد نه تنها ظلم زیادی به شهرداری است بلکه حقوق شهروندان نیز در این خصوص نادیده گرفته خواهد شد. البته تعیین سال 1380 در تبصره های 6 و 7 بنا به توضیحات فوق نبوده بلکه به دلیل عدم وجود ارزش معاملاتی برای سالهای قبل از 1380 چنین پیشنهادی صورت پذیرفته و شورای اسلامی شهر آن را تصویب و فرمانداری نیز آن را تایید نموده است."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 18/8/1400 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
برمبنای تبصره 11 ماده 100 قانون شهرداری، آیین‌نامه ارزش معاملاتی ساختمان پس از تهیه توسط شهرداری و تصویب انجمن شهر در مورد اخذ جرایم قابل اجرا است و این ارزش معاملاتی هر سال یک بار قابل تجدیدنظر خواهد بود. بنا به مراتب فوق، تبصره‌های 6 و 7 دفترچه عوارض محلی سال 1391 شهرداری گرگان که به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده و ارزش معاملاتی بناهای موضوع مقررات مزبور را به گذشته تسری داده است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود./
حکمتعلی مظفری
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
