بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 2350
تاریخ دادنامه: 18/8/1400
شماره پرونده: 9902467
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای مجتبی بابایی دره
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره 4 و بندهای (ج) و (د) آن از ماده 8 آیین نامه اجرایی قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب 1388 موضوع مصوبه شماره 86168/ت45979ک مورخ 27/4/1390 وزیران عضو کارگروه مسکن
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال تبصره 4 و بندهای (ج) و (د) آن از ماده 8 آیین نامه اجرایی قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب 1388 موضوع مصوبه شماره 86168/ت45979ک مورخ 27/4/1390 وزیران عضو کارگروه مسکن را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
" احتراماً در خصوص مصوبه 86168/ت45979ک-27/4/1390 هیات دولت [ وزیران عضو کارگروه مسکن] به استحضار می رساند:
1- مطابق ماده 9 قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن، فروش اراضی دولتی ( از طریق مزایده و با قیمت کارشناسی و تصویب دولت امکان پذیر می باشد.
2- مستفاد از بند (ب) رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 141-23/4/1381، وضع قاعده آمـره در مورد واگذاری اراضی دولتی به اشخاص فاقـد مسکن و تعیین شرایط مربوط از حیث مساحت و بهای زمین واگذاری، منوط به حکم یا اذن صریح قانونگذار به مراجع ذیصلاح است.
3- لازم به توضیح است قانونگذار به صورت استثناء، وفق بند 27 قانون بودجه سال 1388 کل کشور اقدام به صدور مجوز به وزارت مسکن و شهرسازی جهت فروش اراضی تصرفی در همان سال نموده است که این امر اماره و موید بر این مطلب است که فروش اراضی تصرفی بدون رعایت تشریفات قانونی ( مزایده) از اختیارات مجلس شورای اسلامی می باشد.
4- ادارات کل راه و شهرسازی استانها طبق تفویض اختیار واگذار شده از سوی سازمان ملی زمین و مسکن، اراضی دولتی را مورد معامله قرار می دهند این در حالی است که وفق مواد 79، 83، 84 و 87 قانون محاسبات عمومی کشور، اصولاً کلیه معاملات دستگاه های اجرایی مشمول به استثناء موارد مصرح، می بایست از طریق مزایده صورت پذیرد.
5- در قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب 1388 مجلس شورای اسلامی، قانونگذار هیچ مجوزی به هیات دولت برای واگذاری اراضی تصرفی دولتی بدون برگزاری مزایده و به قیمت منطقه ای نداده است.
6- لازم به ذکر است هیات عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه 9909970905810940- 29/7/1399، مصوبه مشابه وزیر راه و شهرسازی را به علت مغایرت با مواد قانونی فوق الذکر باطل نموده است.
بنا به مراتب فوق مفاد تبصره 4 و بندهای (ج) و (د) این تبصره از ماده 8 آیین نامه اجرایی قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن موضوع مصوبه 86168/ت45979ک – 27/4/1390 هیات دولت، که به واگذاری اراضی دولتی خارج از مزایده و همچنین به قیمت منطقه ای اشعار دارد خارج از حدود اختیارات قانونی ارزیابی و برخلاف مبانی احکام قانونی صدرالاشاره می باشد که بنا به مراتب پیش گفته، درخواست ابطال مصوبه صدرالذکر مورد درخواست است."
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
" وزارت راه و شهرسازی- وزارت دادگستری
وزیران عضو کارگروه مسکن بنا به پیشنهاد مشترک وزارت راه و شهرسازی و سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و به استناد ماده 3 قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب 1388 و با رعایت تصویب نامه شماره 152753/ت43505هـ- 2/8/1388 آیین نامه اجرایی قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب 1388 را به شرح زیر تصویب نمودند:
آیین نامه اجرای قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب 1388 ماده 8
تبصره4- چنانچه عرصه ملک و محدوده مورد عمل متعلق به دولت و در زمره اراضی در اختیار یا ملکی سازمان ملی زمین و مسکن باشد. سازمان مذکور نسبت به واگذاری و انتقال عرصه به صاحبان مستحدثات و اعیان در صورت احراز شرایط زیر اقدام می نماید.
ج- در صورت واجد شرایط بودن متصرف به شرح بند (و) این تبصره و مشروط به مسکونی بودن کاربری ملک براساس طرحهای مصوب و بهره برداری مسکونی از آن، با رعایت مقررات این آیین نامه بخصوص تبصره ماده (5) و بندهای (الف) و (ب) در شهرهای مشمول، عرصه قسمت مسکونی تا (250) مترمربع به قیمت منطقه ای و مازاد برآن تا (500) مترمربع به قیمت کارشناسی روز و در روستاهای واقع در حریم شهرها عرصه تا (500) مترمربع مسکونی به قیمت منطقه ای و مازاد بر آن تا (1000) مترمربع به قیمت کارشناسی روز قابل واگذاری است.
د- در مواردی که متصرف غیر واجد شرایط یا از اشخاص حقوقی غیر دولتی و غیر عمومی باشد و همچنین در صورتی که ملک دارای کاربری غیر مسکونی بوده یا به نحو غیر مسکونی از قبیل تجاری، صنعتی و خدماتی مورد استفاده قرار گیرد، با رعایت مقررات این آیین نامه بخصوص تبصره ذیل ماده (5) و بندهای (الف) و (ب) در شهرها و روستاهای مشمول عرصه غیر مسکونی در صورت تناسب عرصه و اعیان و غیر قابل تفکیک بودن به قیمت کارشناسی روز محاسبه و با اقساط پنج ساله دریافت می شود و در صورت قابل تفکیک بودن قسمت مازاد در اختیار دولت باقی خواهد ماند تا طبق مقررات مربوط اقدام شود. "
در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست معاونت امور حقوقی دولت (معاونت حقوقی رییس جمهور) به موجب لایحه شماره 59504 -9/6/1400، نامه شماره 56795- 28/11/1399 معاون حقوقی و امور مجلس وزارت دادگستری و نامه شماره 23832/1400/93- 15/4/1400 عضو هیات مدیره سازمان ملی زمین و مسکن وزارت راه و شهرسازی را ارسال کرده است که متن آنها به قرار زیر است:
الف- متن نامه شماره 56795-28/11/1399 معاون حقوقی و امور مجلس وزارت دادگستری:
" 1- شاکی مدعی است مطابق ماده 9 قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن، فروش اراضی دولتی از طریق مزایده و با قیمت کارشناسی امکان پذیر می باشد. از ماده 9 که مقرر می دارد: « به منظور تامین بخشی از اعتبارات مورد نیاز اجرای این قانون وزارت مسکن و شهرسازی با تصویب دولت بخشی از اراضی در مالکیت خود را به قیمت کارشناسی روز از طریق مزایده عمومی به فروش می رساند» چنین به ذهن متبادر می گردد که منظور از اراضی دارای قابلیت فروش در این ماده اراضی خام و بدون متصرف و مستحدثات می باشد در حالی که اراضی مشمول تبصره 4 ماده 8 آیین نامه مذکور دارای مستحدثات و اعیان دایم است که از سوی متقاضیان، احداث و بدون تعیین تکلیف باقی مانده اند. بدیهی است فروش این گونه اراضی در قالب مزایده عملاً غیرقابل تصور به نظر می رسد و در صورت واگذاری عرصه به شخص ثالث از طریق مزایده ممکن است باعث بروز اختلافات و دعاوی متعددی گردد.
2- باید به تفاوت مفهوم حقوقی « فروش» در ماده 9 قانون و «واگذاری» در تبصره 4 ماده 8 آیین نامه توجه نمود. در فروش به روش مزایده کسب درآمد به بالاترین قیمت ملاک عمل است اما در واگذاری اراضی اوصاف و شرایط متقاضی مد نظر می باشد. "
ب- متن نامه شماره 23832/1400/93- 15/4/1400 عضو هیات مدیره سازمان ملی زمین و مسکن وزارت راه و شهرسازی:
" اولاً: موضوع ماده 9 قانون ساماندهی اجازه فروش بخشی از اراضی دولتی به منظور تامین بخشی از اعتبارات مورد نیاز اجرای آن قانون با تصویب دولت به بهای کارشناسی روز از طریق مزایده را صادر کرده است. در حالی که موضوع قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی، عرصه متصرفات اشخاص است. نه زمین خام دولت و با توجه به صدر ماده 1 قانون الحاق تعیین تکلیف و صدور سند برای متصرفین در محدوده شهرهای کوچک زیر بیست و پنج هزار جمعیت و روستاهای بیش از 20 خانوار به عنوان هدف و مقصود مقنن بیان گردیده است. بدین ترتیب موضوع اراضی در ماده 9 قانون ساماندهی منصرف از عرصه متصرفی اشخاص است. به علاوه هدف در ماده 9 قانون ساماندهی تامین بخشی از اعتبارات مورد نیاز اجرای قانون موصوف است، در صورتی که هدف در قانون الحاق، صدور سند مالکیت و تعیین تکلیف متصرفین اراضی دولت و همچنین تعیین تکلیف مالکیت صاحبان اعیانی در این اراضی بوده است لذا تبصره 4 آیین نامه مورد اعتراض و اساساً قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی به طور کلی موضوعاً و حکماً از ماده 9 قانون ساماندهی متفاوت است.
ثانیاً: با عنایت به یک ساله بودن قوانین بودجه، بند 37 قانون بودجه سال 88 صرفاً ناظر به فروش اراضی تصرفی در سال تصویب بودجه مربوطه می باشد. حال آن که قانون الحاق که در تاریخ 2/12/1388 تصویب شده عملاً پس از انقضای قانون بودجه 88 قابلیت اجرا یافته و صرفاً ناظر به شهرهای کوچک و روستاها می باشد.. چه اینکه آنچه در بند 27 قانون بودجه سال 88 به صورت موقت تصویب شده بود با نظر مقنن در قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی به صورت دایم تصویب گردیده و از این جهت نه تنها تناقضی بین قانون بودجه و قانون الحاق وجود ندارد بلکه همپوشانی و تقویت یکدیگر نیز از آن استنباط می شود زیرا قانونگذار در قانون الحاق که قانونی دایمی است احـکام قانون موقت بودجـه را به صورت دایم تثبیت و مورد حـکم قرار داده است. به علاوه تبصره 4 ماده 8 آیین نامه اجرایی قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی ناظر به واگذاری عرصه می باشد نه فروش آن و این نکته به صراحت در تبصره نامبرده تصریح گردیده است. بدیهی است واگذاری اراضی تحت تصدی این سازمان طبق قانون زمین شهری و یا قوانین خاص صورت می پذیرد که هدف واگذاری اراضی در این بخش حل مشکل سرپناه و مسکن افراد و اشخاص نیازمند و واجد شرایط قانونی است. لذا خواهشمند است به تفاوت بنیادین بین فعل حقوقی فروش که برای کسب درآمد دولت است و فعل واگذاری که هدف آن تامین مسکن افراد نیازمند است عنایت فرمایند.ماده 11 قانون زمین شهری و تبصره 3 آن به قوت و اعتبار خود باقی می باشد. تصریح نموده که وزارت مسکن و شهرسازی موظف است بر اساس سیاست های عمومی کشور نسبت به واگذاری زمین های خود طبق طرح های مصوب قانونی اقدام و بهای واگذاری به اشخاص نباید از قیمت منطقه ای زمان واگذاری ( ارزش معاملاتی) تجاوز نماید مگر آن که برای دولت بیش از قیمت منطقه ای تمام شده باشد و با حکم مصرح در تبصره 3 ماده 11 قانون زمین شهری واضح و مبرهن است که واگذاری اراضی دولت تابع قیمت منطقه ای است و جالب آن که مطابق قانون مجازات اسلامی دولت حق دریافت مبلغی مازاد بر آنچه قوانین تصویب کرده ندارد و در صورت اخذ مبلغ اضافی مستوجب کیفر است از این رو تعیین قیمت منطقه ای برای واگذاری این گونه اراضی عیناً مطابق و منطبق با هدف و حکم صریح ماده 11 قانون زمین شهری بوده و برخلاف نظر شاکی وضع قاعده خلاف قانون و یا حتی وضع قاعده جدید منطبق بر قانون نیز رخ نداده است و حکم واگذاری اراضی به قیمت منطقه ای مورد نظر مقنن در حکومت اسلامی از آغازین روزهای انقلاب شکوهمند اسلامی در قوانین اراضی شهری و زمین شهری و سایر قوانین پیش بینی و اجرا شده است. از آنجا که اراضی ملی و موات تحت تصدی این سازمان وفق اصل 45 قانون اساسی در زمره انفال و ثروتهای عمومی است که در اختیار حکومت اسلامی است تا بر طبق مصلحت عامه نسبت به آن عمل گردد که تفصیل و ترتیب استفاده از آن را قانون معین می کند. بدین ترتیب هرگونه اقدام در خصوص اراضی شهری تحت تصدی باید در چارچوب قانون باشد. چنانچه قانون تصریح به فروش از طریق مزایده نموده فرایند مزایده طی می شود (مانند ماده 9 قانون ساماندهی) در غیر این صورت واگذاری به شرح ماده 11 قانون زمین شهری و یا قوانین خاص دیگر اعمال خواهد شد. شاکی تفاوت ماهوی فعل حقوقی «فروش اراضی از طریق مزایده» و فعل حقوقی «واگذاری در صورت واجد شرایط قانونی بودن» را تفکیک ننمود اند. هرچند قانون زمین شهری صراحت بر واگذاری دارد نه فروش، لیکن در مواردی استثنایی سیاست نظام ایجاب می نماید که اراضی تحت تصدی این سازمان در قالب فروش و مزایده در اختیار اشخاص قرار گیرد، این موارد استثناء بر اصل واگذاری است و نیاز به قانون خاص دارد و صرفاً به تجویز یا تکلیف قانونی به منظور تحقق اهداف مقنن در قانون مربوطه که عمدتاً نیز کسب درآمد و یا مصرف وجوه ماخوذه بابت فروش در موارد معین است وفق قانون خاص و با رعایت مقررات مربوط از طریق مزایده یا قیمت کارشناسی روز به فروش می رسد.
تاکیداً در بحث عرضه اراضی شهری فروش و مزایده امری استثنایی در مقابل واگذاری که اصل است قرار دارد. بدین ترتیب واگذاری که در تبصره 4 مورد اعتراض شاکی تصریح گردیده منصرف از فروش می باشد. چه متقاضی باید واجد شرایط مقرر در بند (و) تبصره 4 باشد، میزان واگذاری نیز محدودیت هایی دارد و ضروری است تناسب عرصه و اعیان لحاظ گردد. رویه قضایی موجود در محاکم نیز بیانگر تفکیک واگذاری اراضی دولتی از فروش قطعی است.
ثالثاً: مواد استنادی شاکی در خصوص قانون محاسبات عمومی ( مواد 79، 83، 84 و 87) ناظر به معاملات دولتی است که می باید از طریق مزایده یا مناقصه و در صورت لزوم اخذ ترک تشریفات صورت پذیرد. همان گونه که در بالا بیان گردید واگذاری اراضی تحت تصدی دولت معامله محسوب نمی شود. بلکه فعل حقوقی واگذاری است که ضرورت دارد در چارچوب ضوابط و مقررات قانونی صورت پذیرد. شایان ذکر است اصولاً فروش ناظر به اموال دولت است. حال آن که اراضی تحت تصدی که در زمره انفال موضوع اصل 45 قانون اساسی است اموال دولتی تلقی نمی گردد که قابل فروش باشد، اگر خلاف این بود چه ضرورتی داشت که مقنن در موارد استثنایی فروش از طریق مزایده را در قالب قانون خاص وضع نماید از جمله ماده 9 قانون ساماندهی.
رابعاً: دادنامه شمار ه141- 23/4/1381 هیات عمومی دیوان عدالت اداری دلالت بر آن دارد که قانونگذار به شرح قوانین موضوعه مربوط از جمله قوانین اراضی شهری و زمین شهری شرایط واگذاری اراضی دولتی و بهای آن را مشخص کرده است و وضع قاعده آمره در باب بهای اراضی واگذار شده به اشخاص واجد شرایط به غیر از ترتیب مقرر در قانون خارج از حدود اختیارات قانونی سازمان است. از آنجا که تبصره 4 ماده 8 مورد اعتراض شاکی در باب واگذاری طبق شرایط مقرر به متصرفین واجد شرایط به قیمت منطقه ای ( نه از طریق مزایده) در چارچوب ماده 11 قانون زمین شهری است، کاملاً در انطباق با نظر هیات عمومی دیوان عدالت اداری بوده و برداشت شاکی مبنی بر اشتباه است، لذا تبصره 4 ماده 8 آیین نامه اجرایی و بندهای (ج) و (د) آن در چارچوب سیاست های مندرج در قانون زمین شهری، قانون ساماندهی، به ویژه قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی مبنی بر تامین مسکن ارزان قیمت برای مردم و سیاست های کلی نظام است وحکم و اذن صریح قانونگذار به موجب قوانین یاد شده در واگذاری اراضی دولتی به اشخاص فاقد مسکن و در قضیه حاضر در واگذاری عرصه متصرفی طبق ضوابط و مقررات قانونی به متصرف واجد شرایط فاقد مسکن به گونه ای که در تبصره 4 یاد شده جواز قانونی دارد.
در خصوص دیگر دادنامه استنادی شاکی ( دادنامه شماره 9909970905810940- 29/7/1399) نیز این توضیح ضروری می نماید که دادنامه اخیرالذکر ناظر به ابطال موادی از مصوبه مورخ 27/6/1396 مجمع عمومی سازمان ملی زمین و مسکن دارد که در باب عرصه متصرفی در محدوده شهرهای بیست و پنج هزار نفر جمعیت و بالاتر واقع گردیده است. به دیگر سخن موضوع دادنامه اخیرالذکر عرصه های متصرفی موضوع قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و آیین نامه اجرایی آن نیست. زیرا منشاء صدور آیین نامه مورد اعتراض شاکی حاضر قانون الحاق مـوادی به قانون ساماندهی است حال آن کـه اعتراض شـاکی در پرونده دادنامه مـوضوع رای هیات عمومی مصوبه مجمع عمومی سازمان ملی زمین و مسکن بوده که ناظر به عرصه های متصرفی در شهرهای بزرگ ( بالای 25000 نفر جمعیت می باشد) می باشد. از دیگر سوی اگر قرار باشد اراضی شهری صرفاً از طریق مزایده به فروش برسد دیگر نیازی به وضع قوانین اراضی شهری و زمین شهری و قانون ساماندهی نبود تا احکام واگذاری اراضی شهری برای نیازمندان و تامین مسکن جامعه هدف تصویب شود؟
در مزایده، فروش زمین در حالت رقابتی و به بیشترین قیمت مورد نظر قانونگذار است و بر عکس در واگذاری زمین به وسیله دولت که احکام صریح قانون اساسی در اصول 31 و 43 ناظر بر آن است رفع نیاز مسکن جامعه هدف و اقشار ضعیف و آسیب پذیر به کمترین قیمت ممکن مورد نظر قانونگذار قرار دارد. اگر فرض شاکی یعنی مزایده اراضی شهری مورد قبول واقع شود باید بپذیریم که اراضی شهری و دولتی فقط و فقط در اختیار افرادی خاص و متمول و صاحبان سرمایه قرار گیرد و این افراد امکان سیاستگذاری برای جامعه را در حوزه یکی از اصلی ترین نیازهای آحاد جامعه که زمین و مسکن است داشته باشند در حالی که زمین و مدیریت آن از موضوعات مرتبط با حاکمیت است. در آیین نامه مورد اعتراض شاکی آمده است چنانچه در اراضی دولتی قبل از تصویب قانون به وسیله اشخاصی احداث بنا شده باشد و کماکان نیز آن بنا دایر و مورد بهره برداری قرار داشته باشد در صورتی که متصرف و صاحب اعیانی واجد شرایط باشد یعنی از افراد فاقد مسکن و سرپناه باشد دولت زمین را به وی واگذار کند تا مشکلات ثبتی- اقتصادی- اجتماعی و حاشیه نشینی در شهرها مرتفع شود. چگونه ممکن است دولت عرصه ای را که اعیان شخص دیگری در آن احداث شده به مزایده عمومی به فروش برساند؟
در این فرض افراد متمول و صاحب قدرت و سرمایه اقدام به شرکت در مزایده نموده و نتیجه آن تملک عرصه دولت توسط متمولین و تخریب اعیان و سرپناه مردم خواهد بود. این رفتار نه تنها مورد انتظار افراد آسیب پذیر جامعه نیست بلکه از شان دولت و حکومت اسلامی نیز به دور است چه اینکه در قانون اساسی به شرح پیش گفته و در سایر قـوانین عـادی به طور مکرر و موکد دولت ملزم به تامین مسکن مردم شده است در مانحن فیه گروه هدف قانون و آیین نامه مورد اعتراض شاکی ساکنین روستاها و شهرهایی است که جمعیت آن کمتر از 25000 نفر می‌‌باشد، پر واضح است ساکنین روستاها و شهرهای کم جمعیت مورد حکم قانون از بضاعت مالی بسیار کمتری به نسبت ساکنین شهرهای بزرگتر برخوردارند و نیازمند حمایتها و مساعدت های حکام و قانونگذاران و صاحب منصبان حکومت هستند که استدعا دارد بنا به توضیحات فوق نسبت به صدور حکم شایسته مبنی بر رد شکایت اقدام فرمایند، زیرا مبنا یا به توضیحات ارایه شده تبصره 4 و بندهای (ج) و (د) آن از ماده 8 آیین نامه اجرایی قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی در حدود اختیارات قانونی هیات وزیران و در چارچوب قوانین مربوطه تصویب گردیده است."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 18/8/1400 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
برمبنای ماده 9 قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب سال 1387 و مواد 73، 83، 84 و 87 قانون محاسبات عمومی کشور و بند 27 قانون بودجه سال 1388 کل کشور، فروش اراضی دولتی جز در مواردی که به موجب قانون صریحاً از شمول واگذاری از طریق مزایده خارج شده باشد، از طریق انجام مزایده صورت می‌گیرد. بنابراین تبصره 4 و بندهای (ج) و (د) آن از ماده 8 آیین‌نامه اجرایی قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن (موضوع تصویب‌نامه شماره 86168/ت45979ک مورخ 27/4/1390 وزیران عضو کارگروه مسکن) که متضمن فروش و واگذاری املاک در قالبی خارج از مزایده است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود./
حکمتعلی مظفری
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
