بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 1359
تاریخ دادنامه:1400/05/19
شماره پرونده: 9804395
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای محمداسماعیل ربانی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 5 بخشنامه شماره 213216/97 بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مورخ 21/6/1397
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند 5 بخشنامه شماره 213216/97 بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مورخ 21/6/1397 را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«بند 5 بخشنامه شماره 213216/97 بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران در مغایرت با بند (و) تبصره 16 ماده واحده قانون بودجه کل کشور سال 1397 می باشد. زیرا که در این بند بانک ها و موسسات مالی مکلف گردیده اند، اصل و سود خود را مطابق قرارداد اولیه و بدون احتساب جریمه دریافت و تسویه نمایند. در حالی بانک ها و موسسات مالی با استناد به بند 5 بخشنامه مورد شکایت و برخلاف متن صریح قانون قرارداد های جدید نافذ در سال 96 را ملاک دریافت اصل و سود قرارداده اند. از این رو این بخشنامه به تفسیری فراتر از متن مصرح قانونی پرداخته است که در مغایرت با اصول 85 و 73 قانون اساسی می باشد.»
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
«جهت اطلاع مـدیران عامل محترم بانک های دولتی، غیردولتی، شرکت دولتی پست بانک، موسسات اعتباری غیر بانکی و بانک مشترک ایران- ونزویلا ارسال می شود
با سلام
احتراماً همان گونه که استحضار دارند، در بند (و) تبصره 16 قانون بودجه سال 1397 کل کشور مقرر شده بود: « به منظور تشویق تولیدکنندگان و تسویه مطالبات بانک ها و موسسات مالی و اعتباری چنانچه مشتریان بدهی معوق خود را که تا پایان سال 1396 سررسید شده باشد از تاریخ سررسید تا پایان شهریور ماه 1397 تسویه نمایند، بانک ها و موسسات مالی و اعتباری مکلفند اصل و سود خود رامطابق قرارداد اولیه و بدون احتساب جریمه دریافت و تسویه نمایند.» پس از آن که حکم قانونی فوق الذکر طی بخشنامه شماره 45821/97-18/2/1397 به شبکه بانکی کشور ابلاغ شد، سیوالات و استعلامات متعددی در خصوص مفاد آن به این بانک واصل گردید. لیکن از آنجایی که به استناد اصل 73 قانون اساسی، مرجع تفسیر قوانین عادی، مجلس شورای اسلامی می باشد، بانک مرکزی ضمن پاسخگویی به استعلامات مذکور، مکاتبات مختلفی نیز با هدف رفع ابهامات و مشکلات با مراجع ذی ربط از جمله مجلس شورای اسلامی و دولت انجام داد. با عنایت به تصمیم متخذه در جلسه مورخ 27/5/1397 کمیسیون فرعی کمیسیون اقتصاد دفتر هیات دولت و به استناد نظریه تفسیری شماره 583/21/76-10/3/1376 شورای نگهبان و همچنین با هدف مساعدت به بنگاه های اقتصادی دارای بدهی غیر جاری به شبکه بانکی کشور و نیز تسهیل تسویه مطالبات بانکها و موسسات اعتباری غیربانکی، مراتب ذیل را در خصوص حکم قانونی مورد نظر به استحضار می رساند:
5- نظر به مختومه شدن قراردادهای قبلی با انعقاد قرارداد جدید، قرارداد جاری (نافذ در پایان سال 1396) مبنای عمل محاسبات خواهد بود.»
در پاسخ به شکایت مذکور، رییس اداره دعاوی حقوقی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به موجب لایحه شماره 177775/99-10/6/1399 توضیح داده است که:
«در پاسخ به شکایت شاکی لازم به ذکر است در متن قانون به لزوم وجود بدهی معوق تصریح شده است. یعنی در زمان اجرای قانون می بایست بدهی معوق وجود داشته باشد. در صورتی که اگر قراردادهایی پس از قرارداد اولیه فیمابین بانک و مشتری منعقد شود، در هر مورد قرارداد پیشین تسویه گردیده و بر این اساس کلیه قراردادهای منعقده قبل از آخرین قرارداد به دلیل فقدان بدهی معوق، از شمول قانون استنادی خارج هستند. خاطرنشان می سازد یکی از راهکارهایی که بانکها وموسسات اعتباری در رابطه با اسناد قابل اجراء در اختیار دارند، تبدیل تعهد از طریق تبدیل متعهدبه است و در این موارد تعهدات قرارداد/ قراردادهای پیشین، تعیین تکلیف و بدهی پیشین ضمن انتقال به قرارداد بعدی، تسویه گردیده و با تبدیل تعهد، حیات حقوقی قرارداد سابق پایان یافته و دیگر بدهی معوقی وجود ندارد تا قانون بر آن حاکم شود. بنابراین بدهی مشمولین، تاکید نموده است.
اظهارات خواهان در این پرونده قبلاً در طرح اصلاح قانون بودجه سال 1397 و همچنین بند (ز) تبصره 16 لایحهبودجه سال 1398 نیز مطرح گردید. در طرح مذکور تصریح گردیده بود « … در صورتی که قرارداد اولیه، یک یا چند نوبت تمدید یا امهال شده، یا بانک یا موسسه اعتباری غیربانکی برای تسویه آن، تسهیلات جایگزین به تسهیلات گیرنده اعطاء کرده باشد، کلیه قراردادهای بعدی باطل و ملغی الاثر می باشد…» لکن مجمع مشورتی حقوقی شورای نگهبان در بند 8-2 اظهارنظر خود این باره این گونه اعلام نظر نموده: « … در جزء 1 این بند، اطلاق و عموم ابطال «قراردادهای بعدی» در صورتی که مطابق تشریفات قانونی منعقد گردیده و مبتنی بر رضایت طرفین باشد مغایر حقوق اشخاص و ایجاد امنیت قضایی تلقی می گردد و لذا اجزاء بعدی این بند نیز مبنی بر همین ایراد، واجد ایراد می باشد. مجمع مشورتی فقهی شورای نگهبان نیز در بند 8 گزارش هزار و صد و چهل و یکمین جلسه مورخ 24/9/1397 در رابطه با اصلاح بند (و) تبصره 16 قانون بودجه سال 1397 مقر نمود« ابطال نمودن قراردادهای مشروع بعدی وجهی نداشته و خلاف شرع می باشد مگر اینکه مجلس یا بانک ها حق فسخ یاتغییر قراردادهای منعقده را داشته باشند.» در نهایت طرح اصلاح قانون بودجـه سال 1397 به دلیل مغایرت با اصل 52
قانون اساسی مورد ایراد شورای نگهبان و اقع شد و لایحه بودجه سال 1398 نیز پس از بروز اختلاف فی مابین مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان، به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع و بر اساس نظر آن مرجع، بند (ز) تبصره 16 لایحه که به دلیل مغایرت با اصل 75 قانون اساسی از موارد اختلاف بود، حذف گردید.
صرف نظر از موانع قانونی فوق الذکر، به لحاظ عملیاتی نیز بانک های عامل سود دریافت شده از متقاضیان بابت تسهیلات را طی سنوات قبل به عنوان درآمد، شناسایی و مالیات مربوطه و بعضاً سود سهم دولت را به خزانه پرداخت نموده اند، بر این اساس مطابق اصل 75 قانون اساسی، ملغی الاثر نمودن قراردادهای بعدی توسط قانونگذار در صورتی امکان پذیر است که در قانون مربوطه « طریق جبران کاهش درآمد» یا « تامین هزینه جدید» مشخص شده باشد. در صورتی که در قانون استنادی خواهان، این موضوع پیش بینی نشده و طرح های بعدی مجلس شورای اسلامی متضمن تمدید این قانون و تصریح به بطلان قراردادهای پیشین هم دقیقاً به دلیل مغایرت با اصل 75 قانون اساسی رد شده است. ضمن اینکه بند (الف) ماده 17 قانون برنامه ششم توسعه مشخصاً تکالیف قانونگذار به بانکها و موسسات اعتباری در راستای استفاده از منابع آنها، را مشروط به پیش بینی مابه التفاوت نرخ سود مصوب شورای پول و اعتبار و درج آن در قانون بودجه سالانه دانسته است. با عنایت به مراتب فوق و نظر به محدودیت های قانونی و عملیاتی پیش گفته و همچنین ممنوعیت مندرج در ماده 71 قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور، صدور رای شایسته مبنی بر رد دعوای مطروحه مورد استدعاست.»
رییس اداره مطالعات و مقررات بانکی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران نیز به موجب لایحه شماره 72539-11/3/1400 توضیح داده است که:
«در ارتباط با نامه شماره 9804395-25/1/1400 اداره کل هیات عمومی دیوان عدالت اداری موضوع دادخواست احدی از شهروندان مبنی بر درخواست ابطال بند 5 بخشنامه شماره 213216/97-21/6/1397 و ابهام در خصوص دامنـه شمول بخشنامه مذکور، به استحضار می رساند، مطابق با بند 5 بخشنامه یاد شده « نظر بـه مختومه شدن قراردادهای قبلی با انعقاد قرارداد جدید، قرارداد جاری (نافذ در پایان سال 1396) مبنای عمل محاسبات خواهد بود». شایان ذکر است بعد از انعقاد قرارداد جدید رابطه بانک یا موسسه اعتباری غیربانکی و مشتری در خصوص قرارداد قبلی خاتمه یافته و بر اساس مبلغ قرارداد فعلی، سود تسهیلات بانکی محاسبه شده و درآمدهای قرارداد قبلی نیز شناسایی و در دفاتر بانک ثبت شده است و بانک عامل بابت درآمدهای قرارداد قبلی سهم دولت از مالیات و همچنین سهم سود سهامداران را در مجمع عمومی صاحبان سهام پرداخت نموده است. از این رو قرارداد جدید نافذ در پایان سال 1396 در صورت دارا بودن سایر شرایط حکم قانونی مذکور مبنای عمل خواهد بود.»
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 19/5/1400 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
به موجب بند «و» تبصره 16 قانون بودجه سال 1397 کل کشور مقرر شده است که: «به منظور تشویق تولیدکنندگان و تسویه مطالبات بانکها و موسسات مالی و اعتباری چنانچه مشتریان بدهی معوق خود را که تا پایان سال 1396 سررسید شده باشد از تاریخ سررسید تا پایان شهریورماه 1397 تسویه نمایند، بانکها و موسسات مالی و اعتباری مکلّفند اصل و سود خود را مطابق قرارداد اولیه و بدون احتساب جریمه دریافت و تسویه نمایند.» نظر به اینکه به موجب بند 5 بخشنامه شماره 213216/97-21/6/1397 بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مقرر شده است که اصل و سود بدهیهای مشتریان به جای محاسبه برمبنای قرارداد اولیه صرفاً برمبنای قراردادهای نافذ در پایان سال 1396 دریافت و تسویه شود و این امر برخلاف حکم مقرر در بند قانونی مذکور است، لذا بند 5 بخشنامه شماره 213216/97-21/6/1397 بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران خلاف قانون و خارج از اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.
حکمتعلی مظفری- رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
