بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 1325-1324
تاریخ دادنامه: 1400/05/12
شماره پرونده: 9902418- 9902024
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: آقایان قاسم جلیل و علیرضا دربندی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 267451-26/5/1399 سازمان اداری و استخدامی کشور
گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست هایی جداگانه ابطال بخشنامه شماره 267451-26/5/1399 سازمان اداری و استخدامی کشور را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده اند که:
«احتراماً به استحضار می رساند: سازمان اداری و استخدامی کشور وفق بخشنامه شماره 267451-26/5/1399 به نمایندگان وزرا ( روسای سازمانها) و مسیولین هماهنگی هیات های رسیدگی به تخلفات اداری دستگاه های مشمول قانون رسیدگی به تخلفات اداری ابلاغ نموده. در مواردی که افراد با قراردادهای موضوع قانون کار در سمتهای اداری یا مدیریتی به کار گرفته شوند در صورت تخلف و یا تخلفات اداری موضوع ماده 8 قانون رسیدگی به تخلفات اداری، مرجع صالح رسیدگی به تخلفات آنان هیات رسیدگی به تخلفات اداری دستگاه اجرایی محل خدمت بوده می باشد که بنا بر دلایل مشروحه ذیل بخشنامه اصداری بر خلاف قانون و در خور ابطال می باشد، لذا تقاضای رسیدگی و ابطال آن مورد استدعاست. مستند به مواد 157 به بعد قانون کار مراجع حل اختلاف کارگری و کارفرمایی کاملاً احصاء و مشخص شده است که روند رسیدگی به تخلفات ناشی از روابط کارگری و کارفرمایی به چه نحو باشد واز طرف دیگر قانون کار از قواعد آمره می باشدکه برخلاف آن نمی شود عمل نمود، هر چند با تراضی طرفین صورت گرفته باشد و در صورت تخلف وفق قانون کار باید با متخلفین برخورد گردد.
بر اساس ماده 18 قانون رسیدگی به تخلفات اداری دستگاه های مشمول این قانون ( قانون رسیدگی به تخلفات اداری) نیز مشخص شده اند و در قسمت اخیر این ماده نیز مشمولان قانون کار را از این قانون مستثنی کردند. لذا بخشنامه صادر شده برخلاف صریح قانون هست و زمانی که قانونی وجود دارد بخشنامه تاب مقاومت با قانون در ندارد. درتعارض بین قانون و بخشنامه قانون ارجحیت دارد و این بخشنامه در خور ابطال می باشد. تخلف اداری عبارتست از ارتکاب اعمال و رفتار نادرست توسط مستخدم و عدم رعایت نظم و انضباط اداری که منحصر به موارد مذکور در قانون رسیدگی به تخلفات اداری است که قید کلمه مستخدم منحصراً ویژه کارکنان دولت هست در حالی که مشمولین قانون کار به عنوان کارگر شناخته شده و محکومیت و مجازات این دو مرجع کاملاً با هم متفاوت هستند. پس چرا باید مرجیع که صلاحیت رسیدگی ندارد و از همه مهمتر خودش دارای مرجع قانونی دیگری است (قانون کار) در قانون رسیدگی به تخلفات اداری رسیدگی گردد و علی الاصول در این مورد مجازاتهای مشمولین قانون کار خفیف تر هستند.
حسب فراز آخر ماده 18 قانون نحوه رسیدگی به تخلفات کارکنان دولت به صراحت قید گردیده که مشمولین قانون کار از شمول این قانون خارج و تابع مقررات مربوط به خود می باشند. حسب ماده 27 قانون کار در صورت تخلف کارگر از وظایف محوله و آیین نامه انضباط کار شورای اسلامی کار و کمیته انضباط کار کارگاه ملزم به رسیدگی به تخلف می باشد. حسب مفهوم مخالف ماده 188 قانون کار کلیه کارکنانی که تابع استخدام کشوری نمی باشند و شامل سایر مصادیق این ماده نیز نمی باشند، کارگر محسوب و رعایت مقررات قانون کار برای این افراد لازم الاجرا می باشد. تقسیم کارگران تابع قانون کار به کارمند و مدیر و کارگر عادی امر غیر قانونی بوده وخارج از صلاحیت تصمیم گیری سازمان اداری و استخدامی کشور می باشد. شرایط و ضوابط رسیدگی به تخلفات کارگران با توجه به مرجع رسیدگی (کمیته انضباط کارگران با حضور نماینده کارگران و نماینده سرپرستان) مغایر با مرجع رسیدگی تخلفات کارکنان دولت می باشد. مرجع اعتراض به تصمیمات کمیته انضباط کار به جهت اتخاذ تصمیم در تنبیه کارگر حسب ماده 157 و 165 قانون کار هیاتهای تشخیص و حل اختلاف مستقر در ادارات کار می باشند، در صورتی که مرجع اعتراض به تصمیمات هیاتهای رسیدگی به تخلفات کارکنان دیوان می باشد. لذا از آنجایی که مصوب سازمان اداری و استخدامی کشور در گسترش صلاحیت هیات های رسیدگی به تخلفات کارکنان دولت به کارگران دارای شعب اداری یا مدیریت خلاف نص صریح قانون بوده و خارج از صلاحیت سازمان مذکور بوده و باعث تضییع حقوق کارگران می گردد. لذا به استناد اصل 173 قانون اساسی و ماده 12 قانون تشکیلات دیوان عدالت اداری درخواست ابطال مصوبه مذکور از تاریخ صدور را دارم.»
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
«نمایندگان وزرا (روسای سازمانها) و مسیولین هماهنگی هیاتهای رسیدگی به تخلفات اداری دستگاه های مشمول قانون رسیدگی به تخلفات اداری
با سلام و احترام
با توجه به درخواست ها و مکاتبات مکرر دستگاه ها با دبیرخانه هیات عالی نظارت در ارتباط با چگونگی رسیدگی به تخلفات اداری کارکنانی که با قراردادهای موضوع قانون کار در دستگاه های مشمول قانون رسیدگی به تخلفات اداری در سمتهای اداری یا مدیریتی شاغل هستند، پیرو مصوبه جلسه شماره 931-8/11/1398 هیات عالی نظارت (ابلاغی طی بخشنامه شماره 658810-14/11/1398) موضوع در جلسه شماره 947-13/5/1399 هیات مذکور مطرح و به شرح ذیل اتخاذ تصمیم گردید:
در مواردی که افراد با قراردادهای موضوع قانون کار در سمتهای اداری یا مدیریتی به کار گرفته می شوند، چنانچه در خصوص مسیولیت های مذکور، مرتکب تخلف یا تخلفات اداری موضوع ماده 8 قانون رسیدگی به تخلفات اداری شوند، مـرجع صالح رسیدگی به تخلفات اداری آنان هیات رسیـدگی به تخلفات اداری دستگاه اجرایی محل خدمت بوده که حسب قانون رسیدگی به تخلفات اداری به اتهامات آنها رسیدگی خواهد شد. مراتب برای اطلاع و اقدام لازم اعلام می گردد.- رییس سازمان اداری و استخدامی کشور»
در پاسخ به شکایت مذکور، رییس امور حقوقی و مجلس سازمان اداری و استخدامی کشور به موجب لوایح شماره 389137-13/11/1399 و 385113-22/10/1399 توضیح داده است که:
«حسب مواد 1 و 4 قانون رسیدگی به تخلفات اداری، رسیدگی به تخلفات اداری در دستگاه های مشمول قانون، صرفاً در صلاحیت هیاتهای رسیدگی به تخلفات اداری کارمندان قرار گرفته و به موجب اطلاق صدر ماده 18 قانون مذکور، نه تنها تمامی دستگاه های دولتی، نهادهای عمومی و انقلابی بلکه حتی موسساتی که فقط بخشی از بودجه آنها توسط دولت تامین می شود نیز در شمول مقررات این قانون قرار گرفته اند. با عنایت به مراتب فوق و توجهاً به ماهیت موضوع رسیدگی به تخلفات اداری، از نظر قانونگذار اصل بر صلاحیت عام هیاتهای رسیدگی به تخلفات اداری و شمولیت عام قانون رسیدگی به تخلفات اداری در تمامی دستگاه های اجرایی قوای سه گانه بوده و سیاق عبارت مواد مربوطه به نحوی تنظیم شده که هیچ یک از کارمندان و هیچ کدام از دستگاه های اجرایی خارج از حاکمیت قانون مزبور باقی نمانند. بنابراین از استثنایات ذیل ماده 18 می بایست بر اساس این اصل کلی برداشت اجرایی نمود، چرا که این استثنایات صرفاً و منطقاً به اقتضای ماهیت برخی مشاغل خاص نظیر قضاوت، عضویت در هیات علمی و مشاغل نظامی پیش بینی شده و برداشت موسع از این استثنایات به طوری که صلاحیت عام هیاتها و شمولیت عام قانون را مخدوش و زایل سازد، خلاف اصول حقوقی است. نظر به مراتب فوق باید عنوان داشت که مراد مقنن از مشمولان قانون کار صرفاً مشاغل با ماهیت کارگری موضوع تبصره ذیل ماده 4 قانون استخدام کشوری بوده و چنانچه از قانون به نحوی برداشت اجرایی نمود که تمامی افرادی که بر اساس قانون کار در دستگاه های اجرایی اشتغال به کار دارند را در بر گیرد، با حکمت قانونگذار و فلسفه وضع قانون رسیدگی به تخلفات اداری نیز در تعارض خواهد بود. در حال حاضر بسیاری از شرکتها و موسسات دولتی و عمومی باتوجه به قوانین و مقررات خاص خود نه تنها در مشاغل با ماهیت کارگری، بلکه در تمام سطوح اداری و مدیریتی کارکنان خود را بر اساس قانون کار استخدام می نمایند. در صورت پذیرش استدلال شاکی می بایست در مقام رسیدگی به تخلفات اداری کارمندان و مدیران بسیاری از شرکتها و موسسات مهم و معظم دولتی از ساز و کار مبتنی بر آیین نامه انضباطی و هیاتهای حل اختلاف موضوع ماده 27 قانون کار و تبصره های ذیل آن استفاده نمود که نه روش انتخاب اعضای کمیته های انضباطی مربوطه انطباقی با ساز و کار حاکمیتی دولت دارد و نه سطح و نوع مجاراتهای قابل اعمال در ایین مربوطه از سنخیت کامل با تخلفات قابل ارتکاب از سوی کارمندان بخش عمومی و دولتی برخوردار است.
علاوه بر مراتب فوق در صورت پذیرش برداشت مد نظر شاکی نظام رسیدگی به تخلفات اداری دچار دوگانگی فراوانی خواهد شد زیرا کارمندان و مدیران بخش قابل توجهی از شرکتها و موسسات دولتی از شمول قانونی جامع، دارای اسلوب دقیق حقوقی، مجازتهای بازدارند ( تا سطح انفصال دایم از خدمات دولتی) و تشریفات آیین رسیدگی مدون و دقیق خارج شده و به صورت کاملاً بلاوجه مشمول مقرراتی قرار می گیرند که اصولاً متناسب با اقتضایات حاکم بر کارگاه ها و بنگاه های بخش خصوصی تنظیم و وضع گردیده است. همچنین دقت نظر در نوع استثنایات ذیل ماده 18 قانون برداشت فوق را تقویت می نماید زیرا به غیر از مشمولین قانون کار سایر مشاغلی که به لحاظ ماهیت خود در این قسمت مستثنی شده اند همگی دارای ساز و کار قانونی مشابه قانون رسیدگی به تخلفات اداری می باشند که به اقتضای شغل مربوطه راساً از سوی قانونگذار وضع گردیده و به هیچ عنوان دارای ساز و کار مشترک با بخش خصوصی (حتی در مورد اعضای هیات علمی) نیستند. قانون اخیرالتصویب ( تبصره ذیل ماده 124 قانون مدیریت خدمات کشوری) برای افرادی که به موجب قانون کار در دستگاه های اجرایی به خدمت اشتغال دارند نیز از عنوان « کارمند» استفاده نموده است در حالی که قانون استخدامی حاکم در زمان تصویب قانون رسیدگی به تخلفات اداری ( تبصره ذیل ماده 4 قانون استخدام کشوری) برای این قبیل افراد از عنوان « کارگر» استفاده نموده است لـذا با توجه به مفاد مـاده 1 قانون رسیدگی به تخلفات اداری می توان چنین برداشت نمود که در حال حاضر افرادی که بر اساس قانون کار در دستگاه های اجرایی به خدمت گرفته می شوند تحت حکومت قانون رسیدگی به تخلفات ادرای قرار دارند. هیات عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره 1934-18/10/1397 در موضوع مشابه مذکور در قسمت اخیر ماده 18 قانون رسیدگی به تخلفات اداری، بخشنامه شماره 1585864-2/10/1396 سازمان اداری و استخدامی کشور در خصوص « چگونگی رسیدگی به تخلفات اداری اعضای هیات علمی شاغل در پست های مدیریتی و اجرای» را قابل ابطال ندانسته است. علاوه بر موارد مذکور در بالا موارد زیر در پاسخ به دلایل اعلامی شاکی در خصوص درخواست ابطال مصوبه مورد شکایت را به استحضار می رساند:
الف- در پاسخ به بند 1 دلایل شاکی همان گونه که ایشان اعلام نموده اند « مستند به مواد 157 به بعد قانون کار، مراجع حل اختلاف کارگری و کارفرمایی کاملاً احصاء شده و …» موضوع مصوبه مذکور خارج از شمول قانون کار است چرا که به شمول قانون رسیدگی به تخلفات اداری در خصوص سمتهای اداری یا مدیریتی توجه دارد نه مشاغل کارگری که شاکی به این امر توجه ننموده است.
ب- در خصوص بند 2 دلایل شاکی در مورد مستثنی شدن مشمولین قانون کار از قانون رسیدگی به تخلفات اداری، باید اعلام کرد مصوبه مذکور در تعارض با ماده 18 قانون رسیدگی به تخلفات اداری نیست، چرا که اولاً: مراد قانونگذار از انشاء قانون رسیدگی به تخلفات اداری برخورد مناسب با افرادی است که در دستگاه های دولتی و عمومی اشتغال داشته و امور اداری و اجرایی تکالیف مربوط را عهده دارند و ماده 18 قانون رسیدگی به تخلفات اداری در تفکیک اشتغال در سمت های اداری از غیر اداری، مصادیق مربوط را شمرده است. لذا چون اصل در مصداق تجلی نیابد نافی اصل نیست بلکه مصداق در تعریف یا تحقق در جهت اصل تبیین شدنی است. در این خصوص لازم به ذکر است تعداد قابل توجهی از کارکنان شاغل در سمتهای اداری و اجرایی در دستگاه های مشمـول قانون رسیـدگی به تخلفات اداری و مـوسسات وابسته بـه آنها از جمله وزارت نفت ( بالغ بر 35000 نفر)، بانک های خصوصی الحاقی به بانک سپه ( 26000 نفر)، موسسات وابسته به وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، سازمان تبلیغات اسلامی، وزارت صمت و … که رابطه استخدامی آنها بر اساس قانون کار تعریف شده به هنگام ارتکاب تخلفات اداری موضوع ماده 8 قانون رسیدگی به تخلفات اداری، برخورد مناسبی با این گونه کارکنان صورت نگرفته و از ساز و کار مبتنی بر آیین نامه انضباطی و هیاتهای حل اختلاف موضوع ماده 27 قانون کار و تبصره های ذیل آن که نه روش انتخاب اعضای کمیته های انضباطی مربوطه انطباقی با ساز و کار حاکمیتی دولت دارد و نه سطح و نوع مجازاتهای قابل اعمال در آیین مربوطه از سنخیت، کامل با تخلفات قابل ارتکاب از سوی کارمندان بخش عمومی و دولتی برخوردار است، نمی توان استفاده کرد در غیر این صورت نوعی دوگانگی در برخورد با خاطیان را ایجاد می نماید. ثانیاً: مستفاد از دادنامه شماره 1934-18/10/1397 هیات عمومی دیوان، قسمت اخیر ماده 18 قانون رسیدگی به تخلفات اداری که مشمولان قانون کار را از شمول این قانون مستثنی کرده، ناظر به مواردی است که این افراد به امور کارگری اشتغال داشته باشند ومنصرف از اشتغال آنها در نقش کارمند اداری دستگاه اجرایی است. همچنین تخلفات احصاء شده در قانون کار در ارتباط با وظایف کارگری و رابطه بین کارگر و کارفرما تعریف شده ومتفاوت با تخلفات موضوع ماده 8 قانون رسیدگی به تخلفات اداری است و نوع و سنخیت آنها یکسان نیست. ثالثاً: مصوبه مورد شکایت در راستای ماده 1 قانون رسیدگی به تخلفات اداری و مستند به ماده 22 آن اصدار یافته و خارج از حدود و اختیارات هیات عالی نظارت نمی باشد.
پ- بند 3 استدلال شاکی در واقع امر، موید مصوبه مورد نظر است چرا که مصوبه در پی تفکیک تخلفات اداری افراد شاغل در مشاغل اداری و کارمندی، از تخلفات مشاغل کارگری است، نه در پی تعمیم قانون رسیدگی به تخلفات اداری بر کارگران، چرا که در برخورد با خاطی سمتهای شاغل در اداری و اجرایی دستگاه های دولتی در قانون کار موردی پیش بینی نشده و این امر منحصراً در حیطه صلاحیت قانون رسیدگی به تخلفات اداری است.
در خصوص استناد شـاکی به مفهوم مخالف مـاده 118 قانون کار، لازم بـه ذکر است: اولاً: به لحاظ اصولی، مفهوم مخالف حجت نمی باشد. ثانیاً: این گونه نیست که در صورتی که شخصی تابع قانون استخدام کشوری یا سایر قوانین و مقررات خاص استخدامی نباشد، لزوماً بدون توجه به سایر قوانین خاص، تابع احکام قانون کار باشد، فرضاً نحوه پرداخت عیدی به کارگران مشمول قانون کار که در دستگاه های اجرایی اشتغال دارند، طبق یک قانون خاص و متفاوت از کارگرانی است که در بخش خصوصی مشغول به کار هستند.»
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 12/5/1400 به ریاست معاون قضایی دیـوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
اولاً: براساس ماده 18 قانون رسیدگی به تخلّفات اداری مصوب سال 1372: «… مشمولان قانون استخدام نیروهای مسلّح و غیرنظامیان ارتش و نیروهای انتظامی، قضات، اعضای هیاتهای علمی دانشگاهها و موسسات آموزش عالی و مشمولان قانون کار از شمول این قانون خارج بوده و تابع مقررات مربوط به خود خواهند بود» و در نتیجه برمبنای حکم فوق، مشمولین قانون کار علی‌الاطلاق از شمول مقررات قانون رسیدگی به تخلّفات اداری خارج هستند. ثانیاً: به موجب ماده 27 قانون کار مصوب سال 1369: «هرگاه کارگر در انجام وظایف محوله قصور ورزد و یا آیین‌نامه‌های انضباطی کارگاه را پس از تذکرات کتبی نقض نماید، کارفرما حق دارد در صورت اعلام نظر مثبت شورای اسلامی کار علاوه بر مطالبات و حقوق معوقه به نسبت هر سال سابقه کار معادل یک ماه آخرین حقوق کارگر را به عنوان حق سنوات به وی پرداخته و قرارداد کار را فسخ نماید. در واحدهایی که فاقد شورای اسلامی کار هستند، نظر مثبت انجمن صنفی لازم است و در هر مورد از موارد یادشده اگر مساله با توافق حل نشد به هیات تشخیص ارجاع و در صورت عدم حل اختلاف از طریق هیات حل اختلاف رسیدگی و اقدام خواهد شد. در مدت رسیدگی مراجع حل اختلاف، قرارداد کار به حالت تعلیق درمی‌آید.» بنا به مراتب فوق و با عنایت به اینکه رسیدگی به تخلّفات مشمولین قانون کار قابل طرح در هیاتهای رسیدگی به تخلّفات اداری نیست و باید از طریق ساز و کار قانونی مقرر در ماده 27 قانون کار مصوب سال 1369 مـورد رسیدگی قرار گیرد، بنابرایـن بخشنامـه شمـاره 267451-26/5/1399 سـازمـان اداری و استخدامی کشور که متضمن رسیدگی هیات رسیدگی به تخلّفات اداری به تخلّفات افرادی است که با قراردادهای موضوع قانون کار در سمتهای اداری یا مدیریتی اشتغال دارند، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. با اعمال حکم مقرر در ماده 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و تسری ابطال مقرره مذکور به زمان صدور آن موافقت نشد.
مهدی دربین- معاون قضایی دیوان عدالت اداری
