مدیر
۱۴۰۰/۰۴/۰۵

رای شماره ۱۱۴۶ مورخ ۱۴‍۰‍۰/‍۰۴/‍۰۵ هیات عمومی دیوان عدالت اداری(موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۲۲ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۹، ماده ۳۶ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۸، ماده ۲۸ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۷ و ماده ۴۱ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۶ شورای اسلامی شهر همدان)

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه:1146

تاریخ دادنامه: 1400/04/05

شماره پرونده: 9902345

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: خانم پروانه نوریان باوکالت آقای وحید جلایی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 22 تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1399، ماده 36 تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1398، ماده 28 تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1397 و ماده 41 تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1396 شورای اسلامی شهر همدان

گردش کار: آقای وحید جلایی به وکالت از شاکی به موجب دادخواستی ابطال ماده 22 تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1399، ماده 36 تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1398، ماده 28 تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1397 و ماده 41 تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1396 شورای اسلامی شهر همدان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«1- هرچند مطابق بند 26 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 تصویب نرخ خدمات ارایه شده توسط شهرداری و سازمانهای وابسته به آن با رعایت آیین نامه مالی ومعاملاتی شهرداریها از جمله وظایف شوراهای اسلامی شهر است اما رویه هیات عمومی دیوان عدالت اداری که در آرای فراوانی از جمله دادنامـه شماره 1818-6/11/1393 متجلی است اخـذ و مطالبه عـوارض می باید در قبال ارایه خدمت توسط شهرداری باشد در غیر این صورت خلاف قانون می باشد. در موضوع تفکیک چه پیش از اصلاح ماده 101 قانون شهرداریها در سال 1390 و چه بعد از آن برابر ماده 154 اصلاحی قانون ثبت اسناد واملاک وظیفه تفکیک و افراز اراضی واقع در محدوده شهرها و حریم آنها با رعایت طرحهای جامع، تفصیلی یا هادی و سایر ضوابط مربوط به شهرسازی و نقشه موردتایید و تصویب شهرداری محل به عهده اداره های ثبت اسناد واملاک کشور و مراجع ذی صلاح دادگستری محل وقوع ملک محول شده است و در صورت عدم اظهارنظر کتبی شهرداری نسبت به نقشه تفکیک و افراز در مهلت قانونی مراجع مذکور نسبت به افراز و تفکیک ملک راساً اقدام می نماید. کما اینکه در دادنامه شماره 148-12/3/1387 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مقرر شده که امر تفکیک و افراز کلیه اراضی و املاک واقع در محدوده و حریم شهرها حسب مورد در قلمرو صلاحیت دادگاه های عمومی و سازمان ثبت اسناد و املاک کشور قرار دارد و وظیفه شهرداری منحصراً اظهارنظر کتبی نسبت به نقشه ملک و ارسال آن به مرجع ذی صلاح مقرر در ماده 154 قانون ثبت اسناد و املاک کشور است و راساً در باب تفکیک و افراز مسیولیتی ندارد. مهمتر آن که مصوبات معترض عنه ناظر به تفکیک اراضی و املاکی است که فاقد سطح معابر و قدرالسهم شهرداری مربوط به خدمات عمومی است و امر تفکیک آنها بر اساس قوانین و مقررات توسط ادارات ثبت صورت پذیرفته و سند مالکیت برای ایشان صادر گردیده است، متعاقب آن شهرداری همدان برابر مصوبه اخیرالذکر به بهانه اینکه امر تفکیک توسط ایشان صورت نپذیرفته و به اصطلاح برای سابقه دار کردن تفکیک اقدام به مطالبه مبلغ از اشخاص می نمایند.

2- در ارتباط با عوارض تفکیک عرصه بر اساس دادنامه های متعدد از جمله 218-9/4/1387، 459-20/1/1389، 492-4/11/1389، 275-16/5/1391، 621-13/9/1391، 627-20/9/1391 و 634-20/9/1391 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، تعیین و دریافت عوارض تفکیک عرصه به هر عنوان، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شوراهای اسلامی شهرها تشخیص داده شده است. با توجه به اینکه هیات عمومی دیوان عدالت اداری در آرایی مشابه اخذ چنین وجوهی در شهرهای دیگر را خلاف قانون قلمداد کرده نمی توان با عناوین مشابه همان عوارض را اخذ نمود چرا که این امر با اصل 20 و بند 14 اصل 3 قانون اساسی مبنی بر یکسانی افراد در برابر قانون مغایر است.

3- برابر ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 و تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه مصوب 1389 هرگونه وجه،کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط نهادهای عمومی غیردولتی غیر از مواردی که در مقررات قانونی مربوط معین شده یا می شود ممنوع شده و از آنجا که اخذ وجوهی به عنوان « عوارض مازاد بر تراکم یا عوارض تفکیک» خلاف قانون شهرداریها دانسته شده لذا هیچ توجیهی برای اخذ این وجوه پذیرفته نیست. از سوی دیگر با عنایت به آرای ذکر شده از هیات عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر غیرقانونی بودن اخذ عوارض تفکیک عرصه، اخذ وجوه مذکور برخلاف ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت نیز می باشد. همچنین با توجه به حکم مقرر در تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1389 مبنی بر ممنوعیت دریافت هرگونه وجه، کالا یا خدمات، مازاد بر حکم مقنن در قبال ارایه خدمات توسط مراجع مذکور در قوانین یاد شده، اخذ عوارض تفکیک عرصه خلاف قانون است. در هر حال وضع قاعده آمره مشعر بر الزام اشخاص به پرداخت هرگونه وجه در قبال استفاده از تسهیلات و خدمات دولتی، اختصاص به قوه مقننه و یاماذون از قبل قانونگذار دارد.

4- نظر به قسمت اول قانون موسوم به تجمیع عوارض مصوب 1381 مبنی بر حصر جواز اخذ هرگونه وجه از تولید کنندگان و واردکنندگان کالا و ارایه دهندگان خدمات از تاریخ 1/1/1382 بر اساس مقررات قانون مزبور و تجویز و برقراری عوارض محلی جدید و یا افزایش نرخ عوارض محلی به شرح تبصره 1 ماده 5 قانون یاد شده و اینکه حکم مقرر در بند 26 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 نیز مفید وظایف و اختیارات شورای اسلامی شهر در زمینه تصویب نرخ خدمات ارایه شده توسط شهرداری و سازمانهای وابسته به آن با رعایت آیین نامه مالی و معاملات شهرداریها است، مصوبات شوراهای اسلامی شهرها از حیث وصول مبلغی به عنوان هزینه ای خدمات تفکیک و افراز مغایر مقررات وصلاحیت شوراهای مذکور می باشد. علی ایحال با عنایت به جمیع جهات فوق و مستنداً به ماده 80 قانون دیوان عدالت اداری، تقاضای ابطال مصوبات مذکور از تاریخ تصویب مورد استدعاست.»

متن مقرره های مورد شکایت به شرح زیر است:

«تعرفه مصوب عوارض سال 1396 شهرداری همدان

عوارض سابقه دار کردن املاک و اراضی کد: 0102004 ماده 41

در جهت تامین سرانه های عمومی شهر هنگام سابقه دار نمودن املاک عادی و آنهایی که بر اساس ماده 147 قانون ثبت اسناد و املاک تفکیک شده و در شهرداری فاقد سابقه عرصه و اعیان هستند 25% مبلغ کارشناسی وصول گردد و سپس جهت تشکیل پرونده اقدام شود.

تعرفه مصوب عوارض سال 1397 شهرداری همدان

عوارض سابقه دار کردن املاک و اراضی کد: 0102004 ماده 28

به هنگام سابقه دار نمودن املاک عادی و آنهایی که بر اساس ماده 147 و 148 قانون ثبت اسناد و املاک در شهرداری فاقد سابقه و دارای سابقه عرصه و اعیان (تا 500 متر مربع) هستند معادل 42PS محاسبه و سپس جهت تشکیل پرونده اقدام شود.

تعرفه مصوب عوارض سال 1398 شهرداری همدان

عوارض مصوبه باغات کد: 0102004 ماده 36

در مورد املاک در محدوده و حریم که کاربری آنها باغ می باشد، چنانچه هیچگونه سابقه پرداخت مصوبه باغات در شهرداری نداشته باشد جهت سابقه دار کردن باغ می توان به شرح ذیل نسبت به وصول آن اقدام نمود. در صورت درخواست تفکیک مجدد برابر ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری ها عمل گردد.

مساحت = S

مساحت کسری عرصه باغ تا 2000 متر مربع = Ś

ردیف	مساحت باغ بعد از تفکیک	عوارض مصوبه باغات در محدوده	عوارض مصوبه باغات در حریم
1	تا 500 متر مربع	3PS+Ś *M=2P*	1PS+Ś *M=1P*
2	از 501 تا 1000 متر مربع	2PS+Ś *M=1/5P*	1PS+Ś *M=1P*
3	از 1000 تا 2000 متر مربع	PS+Ś *M=1P*	1PS+Ś *M=1P*
4	از 2000 تا 3000 متر مربع	*M=2PS*	M=1PS
5	از 3000 تا 4000 متر مربع	M=1/5PS	*M=0/7PS*
6	از 4000 متر مربع به بالا	M=1PS	*M=0/5PS*

تبصره 1: چنانچه سند قبل از تاریخ 29/2/1390 (تاریخ ابلاغ قانون اصلاح ماده 101 قانون شهرداری) صادر شده باشد اگر سند اعیانی باشد برابر جدول ذیل و در صورتی که سند عرصه باشد 30% مبلغ جدول ذیل محاسبه و وصول گردد.

تبصره 2: چنانچه سند بعد از تاریخ 29/3/1390 (تاریخ ابلاغ قانون اصلاح ماده 101 قانون شهرداری) صادر شود جهت سابقه دار کردن باغ 25% مبلغ کارشناسی از مالک اخذ گردد در هنگام کارشناسی تاکید گردد کارشناس رسمی دادگستری بر اساس نوع سند (عرصه، اعیان یا هر دو) نسبت به ارزیابی اقدام نمایند.

تبصره 3: باغاتی که سابقه پرداخت جریمه و عوارض حاصل از ابقاء بنا در کمیسیون ماده 100 را دارند در صورت عدم پرداخت عوارض مصوبه باغات، چنانچه باغ در ید مالک اولیه باشد شامل 50% مبلغ جدول فوق می گردد و در غیر این صورت شامل 10% مبلغ جدول فوق می گردد.

تبصره 4: باغاتی که در شهرداری دارای سابقه نقل و انتقال بعد از صدور سند باشند عوارض مصوبه باغات شامل 10% مبلغ جدول فوق می گردد.

تعرفه مصوب عوارض سال 1399 شهرداری همدان

بهای خدمات سابقه دار کردن باغات کد: 110213 ماده 22

مساحت = S

مساحت کسری عرصه باغ تا 2000 متر مربع = Ś

ردیف	مساحت باغ بعد از تفکیک	عوارض مصوبه باغات در محدوده	عوارض مصوبه باغات در حریم
1	تا 500 متر مربع	3PS+Ś *M=2P*	1PS+Ś *M=1P*
2	از 501 تا 1000 متر مربع	2PS+Ś *M=1/5P*	1PS+Ś *M=1P*
3	از 1000 تا 2000 متر مربع	PS+Ś *M=1P*	1PS+Ś *M=1P*
4	از 2000 تا 3000 متر مربع	*M=2PS*	M=1PS
5	از 3000 تا 4000 متر مربع	M=1/5PS	*M=0/7PS*
6	از 4000 متر مربع به بالا	M=1PS	*M=0/5PS*

تبصره 2: چنانچه سند بعد از تاریخ 29/2/1390 (تاریخ ابلاغ قانون اصلاح ماده 101 قانون شهرداری) صادر شود جهت سابقه دار کردن باغ معادل 25PS محاسبه و اخذ گردد.

تبصره 3: در خصوص املاک عادی نیز همانند تبصره 1 و 2 عمل شود.

تبصره 4: باغاتی که سابقه پرداخت جریمه و عوارض حاصل از ابقاء بنا در کمیسیون ماده 100 در سنوات قبل رادارند در صورت عـدم پرداخت عـوارض مصوبه باغات، چنانچه بـاغ در ید مالک اولیه باشد شامل 50% مبلغ جدول فوق می گردد و در غیر اینصورت شامل 10% مبلغ جدول فوق می گردد.

تبصره 5: باغاتی که در شهرداری دارای سابقه نقل و انتقال بعد از صدور سند باشند عوارض مصوبه باغات شامل 10% مبلغ جدول فوق می گردد.»

در پاسخ به شکایت مذکور رییس شورای اسلامی شهر همدان به موجب لایحه شماره 21399565-12/12/1399 توضیح داده است که:

« الف- در ضمایم ارایه از سوی شاکی اسناد مربوط به احراز مالکیت ایشان موجود نیست و اساساً نامبرده بدون ارایه مدارک مرتبط با مالکیت اقدام به طرح دعوی نموده است مجدداً متذکر می گردد تصویر سند مالکیت ارایه شده در دادخواست مربوط به خانم پوران نوریان مرتبط با قطعه باغ دیگری است.

ب- برابر ادعای وکیل شاکی در تاریخ 15/2/1372 به موجب صورتمجلس اداره ثبت اسناد واملاک همدان، قطعه باغ اولیه ( 2240 مترمربع) به پنج قطعه تفکیک گردیده و برای هر یک نیز سند مالکیت جداگانه صادر شده است. این در حالی است که در پرونده مطروحه هیچ اثری از صورتمجلس مورد ادعا و نیز سند مالکیت مربوط به حدود سال 1372 وجود ندارد.

ج- عوارض مورد اعتراض در دادخواست ارایه شده با عنوان «بهای خدمات سابقه دار کردن باغات» که تحت عنوان ماده 22 در دفترچه تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری همدان در سال 1399 مقرر گردیده است همان گونه که از عنوان آن مشهود است در خصوص باغاتی است که فاقد هرگونه پرونده و سابقه در شهرداری باشند. به عبارتی مفهوم بخش نخست اظهارات مندرج در متن دادخواست وکیل خواهان که عنوان داشته است «اخـذ و مطالبه عـوارض می باید در قبال ارایـه خـدمت توسط شهرداری باشد در غیـر این صورت خـلاف قانون می باشد» در مانحن فیه مصداق داشته و صحیحاً درج گردیده است. چرا که فرایند ایجاد سابقه جهت باغات فاقد سوابق وپرونده در شهرداری مستلزم انجام کار کارشناسی و بررسی های فنی است که مسلماً به منزله ارایه خدمت است. از سوی دیگر ایجاد سابقه جهت املاک و اراضی فاقد سابقه در شهرداری به منزله ایجاد تکلیف بر عهده شهرداری جهت ارایه خدمات آتی است و بدون تردید موجب اشتغال شهرداری و بررسی های آتی جهت ارایه خدمات می گردد. بدیهی است ایجاد اشتغال و آغاز یک فرایند اداری بر دوش یک نهاد عمومی (شهرداری) موجب تحمیل هزینه بر این نهاد و صرف منابع مادی آن به منزله اموال عمومی و بیت المال است و به لحاظ شرعی نیز تحمیل هزینه مذکور به سایر شهروندان خلاف شرع است.

د- آنچه مسلم است اینکه مسیولیت تفکیک اراضی و املاک بر عهده ادارات ثبت اسناد و املاک است و اخذ عوارض توسط شهرداری و برابر مصوبات شوراهای اسلامی شهر به معنای صلاحیت شهرداری جهت تفکیک نیست و اساساً عوارض معترض عنه ارتباطی با مقوله تفکیک ندارد. ذکر این مورد که « هیات عمومی دیوان عدالت اداری در آرایی مشابه اخذ وجوهی با عنوان عوارض تفکیک را خلاف قانون قلمداد نموده است و نمی توان با عناوین مشابه همان عوارض را اخذ نمود» اساساً بی ارتباط با عوارض مورد مطالبه و معترض عنه است. در لایحه ارایه شده صراحتاً به تعرفه سال 1396 با عنوان عوارض سابقه دار کردن املاک و اراضی (ماده 41)، تعرفه سال 1397 با عنوان عوارض سابقه دار کردن املاک و اراضی ( ماده 28)، تعرفه سال 1398 با عنوان عوارض مصوبه باغات ( ماده 36) و تعرفه سال 1399 با عنوان بهای خدمات سابقه دار کردن باغات (ماده 22) اشاره گردیده است که عدم اشاره به مقوله تفکیک حتی در عنوان عوارض مصوب نیز مشهود است. در متن مصوبات فوق الاشاره نیز هیچ گونه ارتباطی باتفکیک موجود نیست و همان گونه که فوقاً ذکر گردید عوارض مورد اشاره به سبب ایجاد سابقه تشکیل پرونده و انجام امور کارشناسی بر املاک مشمول بار می گردد.

هـ- همان گونه که فوقاً ذکر گردید عوارض معترض عنه من باب عدم وجود سابقه از اراضی و باغات وضع گردیده است و در واقع متوجه املاکی است که بدون مراجعه به شهرداری اقدام به تفکیک نموده اند. البته مجدداً متذکر می گردد که نفس امر تفکیک بر عهده مراجع ذیربط است و ارتباطی با شهرداری ندارد اما با عنایت به تبصره 3 ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری که اشعار می دارد « در اراضی با مساحت بیشتر از پانصد مترمربع که دارای سند ششدانگ است شهرداری برای تامین سرانه فضای عمومی و خدماتی تا سقف بیست و پنج درصد و برای تامین اراضی مورد نیاز احداث شوارع و معابر عمومی شهر در اثر تفکیک و افراز این اراضی مطابق با طرح جامع و تفصیلی با توجـه به ارزش افزوده ایجـاد شده از عمل تفکیک برای مـالک تا 25 درصـد از باقیمانده اراضـی را دریافت می نماید. شهرداری مجاز است باتوافق مالک قدرالسهم مذکور را بر اساس قیت روز زمین طبق نظرکارشناس رسمی دادگستری دریافت نماید» و برخی آراء صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری و مشخصاً دادنامه شماره 929-15/5/1398 در پرونده به شماره 96/1485 آن هیات که وضع عوارض برای تامین هزینه سرانه خدمات عمومی ( از سوی شورای اسلامی شهر شیراز) را به سبب پیش بینی این امر در تبصره 3 ماده 101 قانون شهرداری که فوقاً ذکر گردید، خلاف قانون تشخیص و ابطال نموده اند. این امر به طور ضمنی حکایت از به رسمیت شناختن حق شهرداری ناشی از تبصره 3 و لزوم مراجعه مالکین اراضی و باغات به شهرداری جهت تعیین تکلیف ملک هنگام تفکیک است. در واقع اخذ عوارض با عنوان سابقه دار کردن باغات برگرفته از تبصره 3 ماده 101 فوق الذکر است و موجب می گردد انجام کارشناسی در موارد مشمول میسر گردد.

النهایه با عنایت به مراتب معروضه و نظر به اینکه مصوبات معترض عنه حسب موازین حقوقی و در راستای اختیارات قانونی شورای اسلامی شهر همدان اصدار یافته است و ایرادات به عمل آمده توسط شاکی موجه نمی‌‌باشد.، لذا رسیدگی و اتخاذ تصمیم شایسته دایر بر رد درخواست و تایید و تثبیت مصوبات معترض عنه شورای اسلامی شهر همدان از محضر هیات عمومی دیوان عدالت اداری مورد استدعاست.»

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 5/4/1400 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

طبق ماده 2 قانون عمران و نوسازی شهری «در شهر تهران از تاریخ اول فروردین ماه 1348 و در سایر شهرها

از تاریخی که وزارت کشور و مستحدثات واقع در محدوده قانونی شهر عوارض خاص تعیین و اعلام کند بر کلیه اراضی و ساختمانها سالانه به ماخذ یک درصد (1%) بهای آنها که طبق مقررات این قانون تعیین خواهد شد برقرار می شود. شهرداریها مکلفند بر اساس مقررات این قانون عوارض مذکور را وصول کرده و منحصراً به مصرف نوسازی و عمران شهری برسانند. مصرف وجوه حاصل از اجرای این قانون در غیر موارد مصرح در این قانون در حکم تصویب غیر قانونی در اموال دولت خواهد بود.» و همچنین طبق تبصره یک ماده مذکور «ترتیب ممیزی و تشخیص و طرز وصول عوارض مذکور و ترتیب تعیین نسبتی از قیمت ملک که در شرایط خاص اقتصادی ماخذ دریافت عوارض قرار می گیرد به موجب آیین نامه ای هر شهر با توجه به مقتضیات که از طرف وزارت کشور تنظیم و به تصویب هیات وزیران می رسد تعیین و اجرا خواهد شد.» و همچنین تهیه پرونده جهت املاک و اراضی واقع در محدوده شهر برای وصول عوارض از وظایف شهرداری بوده و اخذ عوارض برای صرف سابقه دار کردن املاک و اراضی از موارد عوارض مضاعف بوده بنابراین ماده 41 سال 1396، ماده 28 سال 1397 تحت عنوان عوارض سابقه دار کردن املاک و اراضی و ماده 36 سال 1398 و ماده 22 سال 1399 تحت عنوان بهای خدمات سابقه دار کردن باغات مصوب شورای اسلامی شهر همدان مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌‌شود.

محمد مصدق- رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری