بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 1883
تاریخ دادنامه: 5/12/1399
شماره پرونده: 9800562
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای رضا علی خانی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره های 3-4-5-6-7 از تعرفه شماره 11 مصوبه شماره 1275-1397/11/09 شورای اسلامی شهر محلات
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی اعلام کرده است که:
« با سلام و احترام در اجرای ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری با توجه به رای شماره 950-28/9/1396 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، تعرفه شماره 11 عوارض سال 1398 شهرداری محلات در خصوص تجویز و تکلیف به اخذ 75/42 درصد از زمین بابت تفکیک عرصه به صورت مطلق و ثابت و بدون لحاظ تناسب و میزان مورد نیاز شوارع و سرانه خدمات و فضای عمومی در زمان تفکیک و با توجه به اینکه قانونگذار در تبصره 3 ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری ها مصوب 28/1/1398 با عبارت « تا سقف 25 درصد» حداکثر میزان مجاز دریافت و اختصاص زمین جهت تـامین سرانه فضای عمومی و خـدماتی و شوارع را مشخص نموده که مبین آن است که تحت شرایط متفاوت دریافت حق السهم کمتر از سقف تعیین شده نیز امکان پذیر خواهد بود، خارج از حـدود اختیارات شورای اسلامی شهر و مغایر صریح قانون مصوب می باشد. همچنین در تبصره 2 این تعرفه علاوه بر تجویز به اخذ ثابت 75/43 درصد از اراضی اشخاص حقیقی و حقوقی، اراضی دولتی را نیز که از طریق اداره مسکن و شهرسازی تفکیک گردیده برخلاف تبصره 2 ماده 101 که در آن اراضی دولتی به طور مطلق مورد حکم قرار گرفته و برخلاف نظریه حقوقی صریح و لازم الاجرای معاونت حقوقی ریاست جمهوری در راستای رفع اختلاف بین دستگاه های اجرایی طی نامه های شماره 1223133/17125-21/6/1391 و 117489/17135-18/6/1392 که اراضی دولتی تفکیک شده را مشمول ماده 101 ندانسته است. شورای شهر محلات اراضی دولتی را نیز مشمول تبصره 3 ماده 101 دانسته و در تبصره های 4، 5، 6 و 7 این تعرفه نیز بر خلاف اختیارات و در مغایرت با قانون مذکور و آرای متعدد هیات عمومی از جمله رای شماره 564-14/6/1396 در خصوص ابطال عوارض تفکیک شهر محلات، نسبت به برقراری و تصویب مجدد عوارض تفکیک اقدام نموده، لذا ابطال تعرفه شماره 11 عوارض سال 1398 شهرداری محلات و همچنین تبصره های 3، 4، 5، 6 و 7 آن تعرفه مورد استدعاست.»
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
« 11- عنوان : قدرالسهم شهرداری ناشی از تفکیک و افراز اراضی و املاک داخل محدوده و حریم شهر
شرح: قدرالسهم شهرداری از بابت خدمات و معابر عمومی موضوع تبصره 3 قانون اصلاح ماده 101 قانون شهرداری ماخذ و نحوه محاسبه: شهرداری مکلف است در راستای قانون اصلاحیه ماده 101 قانون شهرداری ها در هر تفکیک یا افراز معادل 75/43 درصد مساحت اولیه اراضی و املاک را دریافت نماید.
تبصره 3: چنانچه بعد از لازم الاجرا شدن قانون اصلاح ماده 101 قانون شهرداری ها ( مورخ 28/1/1390 ) متعاقب مراجعه مالک به شهرداری (جهت دریافت هر گونه خدمات از شهرداری ) مشخص شود که مالک یا مالکین بدون تایید نقشه تفکیکی یا افرازی توسط شهرداری و پرداخت سهم زمین مربوطه، از طریق مراجع دیگر من جمله، محاکم قضایی، ماده 147 اداره ثبت اسناد، اداره مسکن و شهرسازی و … نسبت به تفکیک و یا افراز ملک خود اقدام نموده باشند، شهرداری مجاز است به میزان 75/32 درصد قدرالسهم به نسبت زمین مورد افراز یا تفکیک به عنوان خدمات و سهم معبر ناشی از تفکیک، به قمیت روز زمین طبق نظر کارشناسی و با تصویب شورای شهر دریافت نماید.
تبصره 4 : مالکین کلیه اراضی و املاکی که قبل از قانون اصلاح ماده 101 قانون شهرداری ها ( مورخ 28/1/1390) از طریق محاکم قضایی، اداره ثبت اسناد، اداره مسکن و شهرسازی و … نسبت به تفکیک یا افراز املاکشان اقدام نموده و یا سند دریافت کرده و عوارض تفکیک عرصه یا افراز را به شهرداری پرداخت ننموده اند، می بایست بابت هر مترمربع قطعه تفکیک یا افراز شده معادل q 10 به شهرداری پرداخت نمایند.
تبصره 5 : در صورت درخواست مالک یا مالکین چند پلاک ثبتی ( که مساحت شش دانگ هر پلاک کمتر از 500 مترمربع می باشد) مبنی بر تجمیع و تفکیک پلاک های خود ( در جهت بهبود شکل پلاک ها) به صورتی که تعداد قطعات افزایش پیدا نکند و ضوابط طرح تفصیلی در تفکیک آنها رعایت شود، شهرداری مجاز است بابت هر مترمربع قطعه تفکیک شده معادلq 5 دریافت نماید. ضمناً پرداخت سایر عوارض متعلقه احتمالی ( عوارض حق مشرفیت، تغییر کاربری و … ) الزامی می باشد.
تبصره 6 : در صورت همجواری 2 پلاک و ناموزون بودن یکی از آنها چنانچه در اثر تفکیک مساحتی از یکی از پلاکها کسر و به پلاک ناموزون ملحق شود در صورت رعایت حد نصاب تعریف شده در ضوابط و طرح های مصوب، شهرداری می بایست بابت هر مترمربع معادل q 5 فقط نسبت به آن مساحتی که از پلاک کسر گردیده دریافت نماید.
تبصره 7 : کلیه اشخاص حقوقی که طبق اصلاحیه ماده 101 قانون شهرداری ها، مشمول واگذاری قدرالسهم بهای خدمات و معابر به شهرداری نمی باشند، می بایستی در زمان تفکیک، نسبت به پرداخت ارزش افزوده ناشی از عمل تفکیک براساس توافقنامه تنظیمی فی مابین ( که به تصویب شورای اسلامی شهر می رسد)، اقدام نمایند.»
در پاسخ به شکایت مذکور رییس شورای اسلامی شهر محلات به موجب لایحه شماره 3911/1/2/1398-4/8/1398 توضیح داده است که:
« همان گونه که مستحضرید مقنن حسب ماده 101 قانون شهرداری ها (اصلاحی 1390) تصریح نموده « ادارات ثبت اسناد و املاک و حسب مورد دادگاه ها، موظفند در موقع دریافت تقاضای تفکیک یا افراز اراضی واقع در محدوده و حریم شهرها از سوی مالکین عمل تفکیک یا افراز را بر اساس نقشه ای انجام دهند که قبلاً به تایید شهرداری مربوطه رسیده باشد. نقشه ای که مالک برای تفکیک زمین خود تهیه نموده و جهت تصویب در قبال رسید، تسلیم شهرداری می نماید. پس از کسر سطوح معابر و قدرالسهم شهرداری مربوطه به خدمات عمومی از کل زمین از طرف شهرداری حداکثر ظرف 30 ماه تایید و کتباً به مالک ابلاغ شود» و در ادامه طبق تبصره 3 ذیل همان قانون تصریح شده که « در اراضی با مساحت بیشتر از 500 مترمربع که دارای سند ششدانگ است. شهرداری برای تامین سرانه فضای عمومی و خدماتی تا سقف 25% و برای تامین اراضی مورد نیاز احداث شوارع و معابر عمومی در تفکیک و افراز این اراضی مطابق با طرح جامع و تفصیلی با توجه به ارزش افزوده ایجاد شده از محل تفکیک برای مالک تا 25% از باقیمانده اراضی را دریافت می نماید. شهرداری مجاز است با توافق مالک قدرالسهم مذکور را بر اساس قیمت روز طبق نظر کارشناس رسمی دادگستری دریافت نماید» بنابراین با عنایت به اینکه قانونگذار دریافت قدرالسهم ناشی از خدمات عمومی و سهم معبر را توسط شهرداری ها تجویز نموده (به طوری که شهرداری ها به منظور دریافت سهم خدمات، مجاز می باشند حداکثر تا سقف 25% از 100% ملک را جهت سرانه خدماتی دریافت نمایند و از 75% باقیمانده مالکین دریافت رایگان 25% از ملک به عنوان سهم شوارع ومعابر پیش بینی شده محرز است. جمع دریافتی های شهرداری در زمان تفکیک و یا افراز املاک معادل 75/23% می باشد که نسبت به این مقدار دریافتی، شهرداری ها هیچ گونه الزامی به پرداخت غرامت نداشته و ندارند.
حال با توجه به اینکه طبق طرح تفصیلی هر سهم، امکان دارد بیش از 25% از ملک مورد تفکیک در طرح توسعه مسیر و شوارع قرار گیرد و تا 25% شهرداری الزام به پرداخت غرامت ندارد. مشهود است مفهوم مخالف آن قسمت از ماده واحده مبین این موضوع می باشد که چنانچه بیش از 25% از باقیمانده ملک در توسعه مسیر قرار گیرد پرداخت غرامت نسبت به مازاد 25% جز تعهدات و تکالیف شهرداری قرار می گیرد به طوری که در صورت وقوع چنین حالتی، عمدتاً شهرداری ها میزان قدرالسهم مازاد بر 25% معبر را از سهم خدمات عمومی خود کسر نموده و در پی این اقدام رضایت مالک جلب گردد. لذا نظر به اینکه حدوث چنین حالتی (وقوع بیش از 25% از ملک در طرح توسعه مسیر در زمان تفکیک و افراز املاک) در شهرها شایع و تحقق یافتنی می باشد. مشهود است قانونگذار مطابق با شق دوم تبصره 4 ذیل ماده واحده قانونگذار مقرر داشته « در مواردی که امکان تامین انواع سرانه شوارع و معابر از زمین مورد تفکیک و افراز میسر نباشد شهرداری می تواند با تصویب شورای اسلامی شهر، معادل قیمت آن را به نرخ کارشناسی دریافت نماید.» از این رو با مداقه در مفاد آن قسمت از تبصره 1 که اعلام شده چنانچه به لحاظ وقوع ملک در بر معبر و داشتن راه دسترسی و یا عدم حد نصاب برای واگذاری ملک امکان تامین سرانه وجود نداشته باشد شهرداری مجاز گردیده با تصویب شورای اسلامی شهر نسبت به دریافت قیمت آن مطابق با نرخ کارشناسی اقدام نماید) این سوال به ذهن خطور می نماید که چه ضرورت داشت مقنن شق دوم تبصره 4 ذیل ماده واحده را تصویب نماید؟ به طوری که اگر اجرای این قسمت از تبصره ضرورت نداشته باشد و وضع و تصویب این بند کاربرد نداشته باشد می توان به این نتیجه رسید که مقنن کاری بیهوده و پوچ انجام داده که انتساب این عمل به قانونگذار غیرممکن و بعید می باشد چرا که وضع و تصویب هر جمله و یا حتی کلمه از نظر قانونگذار «وقوع نتیجه» و «رسیدن به هدفی» را در برداشته که خلاف آن امکان پذیر نمی باشد.
علی ای حال با توجه به اینکه مفاد تعرفه شماره 11 صرفاً مصوبه ای در راستای اجرای نص صریح قانون بوده که اگر آن مصوبه نیز باطل گردد. همچنان مفاد مـاده 101 قانون شهرداری ها، برای شهرداری محلات ساری و جـاری می باشد. مضاف بر آن که وجود چنین مصوبه ای خدشه ای به حقوق مالکین و متقاضیان تفکیک و افراز وارد نمی‌آورد چرا که در قانون مارالذکر واگذاری قدرالسهم خدمات و معبر پیش بینی شده و صدور حکم مبنی بر رد شکایت شاکی مورد تقاضاست. چرا که اولاً: به رغم آن که از منطوق ماده واحده برداشت می گردد که شهرداری مجاز گردیده تا سقف 25% از ملک را جهت سهم خدمات دریافت نماید اگر شهرداری نسبت به دریافت تمامی 25% به عنوان سهم خدمات عمومی اقدام نموده باشد هیچ گونه جرم و تخلفی انجام نداده است. ضمن آن که در هیچ یک از تباصر ذیل ماده واحده به این موضوع اشاره .و تاکید نشده که شاخصه و با پارامترهای مختلفی در دریافت قدرالسهم، دخیل و اثر گذار می باشد که به استناد آن موارد شهرداری ها مکلف بوده باشند کمتر از 25% سهم خدمات را دریافت نمایند. بنابراین محرز است که متقاضیان تفکیک صرفاً جهت افزایش منافع خود (ناشی از عمل تفکیک) این استدلال را دارند که شهرداری ها بنا بر موقعیت ملک و … مخیر می باشند درصد خود را بین 1% تا 25% مطالبه دریافت نمایند که در این صورت ممکن است به هر دلیل از شخصی 5% و از شخص دیگر 17% و از اشخاص دیگر کمتر یا بیشتر وصول گردد که دریافت سلیقه ای می تواند علاوه بر ایجاد رانت ایجاد فساد اداری و کاری را به همراه داشته که با وضع و تصویب ماده واحده در سال 1390 کاملاً بعید است که مقنن قصد داشته باشد نتیجه تصویب آن ماده واحده ایجاد نارضایتی و تبعیض فی مابین متقاضیان افراز و تفکیک بوده باشد.
ثانیاً: با مداقه در تبصره 5 ذیل ماده واحده مشاهده می گردد مقنن حسب آن تبصره تصریح نموده که هرگونه تخلف از موضوع این قانون در تفکیک یا افراز اراضی جرم تلقی شده و متخلفین طبق قانون مجازات اسلامی و قانون تخلفات اداری تحت پیگرد قانونی قرار خواهند گرفت. حال با عنایت به اینکه قانونگذار از وضع و تصویب این ماده واحده و تباصر ذیل آن هدف و مرادی داشته و انجام کار بیهوده و عبث از جانب مقنن بعید می باشد. به نظر می‌رسد دریافت قدرالسهم به صورت سلیقه ای می تواند جز مصادیق مجرمانه (موضوع تبصره 5) محسوب گردد که شهرداری محلات به منظور جلوگیری از وقوع این جرم اجرای نص صریح قانون را در دستورکار قرار داده است.
علی ای حال با عنایت به اینکه به رغم وجود نص صریح قانونی این شورا نسبت به وضع و تصویب مصوبه ای اقدام نموده که چنانچه آن مصوبه شورا ابطال گردد همچنان مفاد قانون اصلاح ماده 101 قانون شهرداری ها ساری و جاری خواهد بود و ابطال مصوبه شورا مانع از اجرای قانون لازم الاجرا نخواهد بود از آن مقامات قضایی تقاضا دارد با مداقه در مفاد ماده واحده قانون اصلاح ماده 101 قانون شهرداری ها و مفاد لایحه تقدیمی در خصوص رد شکایت شاکی اقدام لازم صورت پذیرد.»
رسیدگی به موضوع از جمله مصادیق حکم ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تشخیص نشد.
در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392، پرونده به هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع می شود و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره 917-15/11/1398 تعرفه یازده از تعرفه عوارض شهرداری محلات برای سال 1398 تبصره 3 ماده مذکور به استثناء اطلاق آن مبنی بر تسری حکم تبصره 3 بر اراضی که قبل از سال 1390 تفکیک یا افراز شده و سند ثبتی دریافت نموده اند و تبصره 7 مذکور به استثناء زمین هایی که از طریق دولت تفکیک و افراز شده‌اند از مصوبات شورای اسلامی شهر محلات را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مذکور به علّت عدم اعتراض از سوی رییس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.
رسیدگی به تبصره های 3-4-5-6-7 از تعرفه شماره 11 مصوبه شماره 1275-9/11/1397 شورای اسلامی شهر محلات در دستورکار هیات عمومی قرار گرفت.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 5/12/1399 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
1- با توجه به اینکه طبق مقررات ماده 101 قانون شهرداری ها قبل از اصلاح آن، فقط شوارع، کوچه ها و معابر در اثر تفکیک به رایگان در اختیار شهرداری قرار می گرفت، اطلاق تبصره 3 تعرفه 11 مصوبه 1275-9/11/1397 شورای اسلامی شهر محلات ناظر بر اخذ حق السهم شهرداری طبق تبصره 3 ماده 101 اصلاحی نسبت به اراضی که قبل از حاکمیت ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری تفکیک یا افراز شده است یا قبل تصویب قانون، اسناد ثبتی اخذ کرده اند مغایر قانون است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 اطلاق آن ابطال می شود.
2- با توجه به اینکه در آراء متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض برای تفکیک در اشکال مختلف آن در مصوبات شوراهای اسلامی شهرها مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص و ابطال شده است بنابراین مصوبه شورای اسلامی شهر محلات برای اجرا در سال 1398 مبنی بر وضع عوارض برای تفکیک و تجمیع در تبصره های 4، 5 و 6 تعرفه 11 به دلایل مندرج در رای شماره 315 -13/4/1396 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی شورای اسلامی شهر است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود.
3- طبق تبصره 2 ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری ها، تفکیک اراضی دولتی مطابق تبصره 1 ماده 11 قانون زمین شهری مصوب سال 1366 اقدام خواهد شد. بنابر حکم مذکور اطلاق تبصره 7 تعرفه شماره 11 شورای اسلامی شهر محلات برای سال 1398 مبنی بر تعمیم حکم تبصره 3 ماده صد به اراضی دولتی مغایر قانون است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 اطلاق تبصره 7 ابطال می شود.
محمدکاظم بهرامی – رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
