بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 1750
تاریخ دادنامه: 1399/11/18
شماره پرونده: 9802808
شاکی: آقای عبدالحسین مسافر خسروشاهی
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع شکایت و خواسته: ابطال قسمت (الف) بند 1-13 ماده 1 و قسمتی از بند 10-1-8 از ماده 10 و ماده 8 و بند 24-1-2 ماده 24 از تعرفه عوارض محلی سال 1398 شورای اسلامی شهر تبریز
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال قسمت (الف) بند 1-13 ماده 1 و بند 10-1-8 از ماده 10 و ماده 8 و بند 24-1-2 و 24-5-1 ماده 24 از تعرفه عوارض محلی سال 1398 شورای اسلامی شهر تبریز را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که: «از آنجا که شهرداری ها استحقاق دریافت عوارض مذکور را به دلیل ابطال آنها در هیات عمومی دیوان عدالت اداری ندارند و نیز به خاطر اینکه وضع قاعده آمره در خصوص وصول عوارض علاوه بر جرایم تخلفات ساختمانی خلاف قانون بوده و الزام مالک به پرداخت عوارضی بیش از عوارض صدور پروانه (موضوع دادنامه 587-25/11/1383 دیوان) با عناوین یاد شده مغایر احکام مقنن در باب تفویض اختیار وضع عوارض به شوراهای اسلامی شهرها است. ابطال (قسمت الف بند 1-13 ماده 1 و بند 10-1-8 از ماده 10، ماده 8 و بند 24-1-2 و 24-5-1 از ماده 24) تعرفه عوارض محلی سال 1398 شهرداری تبریز در اجرای ماده 13 و 92 قانون دیوان عدالت اداری مورد استدعاست. نظر به اینکه در صورت عدم تامین توقفگاه با کسری پارکینگ در اعیانی های احداثی توسط شهروندان جرایمی در تبصره 5 ماده صد قانون شهرداری ها پیش بینی شده است و شهروندان صرفاً موظف به پرداخت جریمه تعیینی توسط کمیسیون ماده صد می باشند واخذ عوارض مازاد بر جریمه در آراء متعدد از جمله 189-17/2/1398 و 2155-25/10/1397 و … ابطال شده و با عنایت به اینکه شوراهای اسلامی جوازی در تغییر طرح تفصیلی از جمله تغییر کاربری املاک ندارند. علی القاعده نسبت به آن نیز نمی توانند وضع قاعده نمایند.
بند (الف) ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب سال 1390 به عنوان یک سیاست کلی، کاهش نرخ عوارض صدور پروانه ساختمانی را در کاربری های مختلف مورد تاکید قرار داده و شوراهای اسلامی شهرها در هنگام صدور پروانه ساختمانی، عوارضی تحت عنوان عوارض فضای سبز شهری به آن افزوده اند و چون در قوانین مرتبط با فضای سبز از جمله قانون گسترش فضای سبز شهرها و اصلاحیه های بعدی آن، عوارض فضای سبز شهری پیش بینی نشده است، بنابراین در جایی که عوارض فضای سبز شهری در صدور پروانه ساختمانی ممنوع شده تصویب و اخذ آن در اعیانی های احداثی بدون پروانه قطعاً مغایر قانون یاد شده بوده و قابل نقض است کما اینکه هیات عمومی دیوان عدالت اداری در دادنامه 746-9/9/1396 و 188-17/2/1398 اخذ آن را غیر قانونی دانسته و مصوبات شوراها را در این زمینه ابطال کرده است. لذا موضوع ماده 8 تعرفه عوارض محلی شورا و شهرداری تبریز مغایر دادنامه فوق الاشاره بوده و قابل وصول نیست و قابل ابطال است. هر چند طبق آراء هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله دادنامه 587-25/11/1383 وضع عوارض برای بناهای احداثی ابقاء شده در کمیسیون ماده صد قانون شهرداری، معادل عوارض صدور پروانه ساخت علاوه بر جرایم ماده صد تجویز شده است، اما اخذ عوارض مازاد بر آن مثل یک و نیم برابر، دو برابر یا بیشتر، از جمله عوارض مضاعف محسوب و فاقد وجاهت قانونی و برخلاف آراء هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله آراء شماره 786-9/8/1396، 156-10/2/1398 و 593-11/4/1398 بـوده و بر این اساس تصویب عـوارض ارزش روز نـوع استفاده (تغییر کاربری) در بنـد 24-1-2 از ماده 24 مفهوم مخالف بند مذکور از ماده یاد شده این است که اگر تغییر کاربری صورت گیرد عوارض پیش بینی شده در ماده 24 اخذ خواهد شد.
نهایتاً با توجه به اینکه دیوان عدالت اداری در آرایی مشابه، اخذ چنین وجوهی را در شهرهای کشور خلاف قانون قلمداد کرده، حفظ حقوق شهروندی و اصل برابری افراد در برابر قانون و اصل عدالت مالیاتی ( بند 14 اصل 3 و اصل 20 قانون اساسی) و قاعده « هماهنگی و اصل وحدت رویه و ایجاد یکنواختی در نظام عوارض» مستنداً به «ماده 14 آیین نامه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای شهرها مصوب سال 1378» اقتضاء می کند وقتی در قسمتی از این سرزمین اخذ برخی عوارض از شهروندان مغایر قانون شناخته شده و نمی توان آن را اخذ کرد، اخذ همان وجه از سایر شهروندان شهرهای کشور نیز جایز و قانونی نبوده و نیست، به همین دلیل از آنجا که تصویب عوارضی بیش از عوارض صدور پروانه در تعرفه عوارض محلی از جمله عوارض هزینه تامین پارکینگ، فضای سبز و تغییر کاربری با ارزش روز نوع استفاده، برخلاف مواد 5 و 7 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و خارج از وظایف شورا مندرج د رماده 71 قانون ( ماده 80 اصلاحی 20/4/1396) و آراء هیات عمومی دیوان می‌باشد. تقاضای ابطال آنها به دلایل فوق مورد استدعاست.»
متن مقرره های مورد شکایت به شرح زیر است:
« 1-13 : موارد و آیتم های عوارض پروانه ساختمانی و عوارض زیر بناهای تثبیت شده به شرح ذیل خواهد بود:
الف : عوارض پروانه ساختمانی شامل: زیربنا، پذیره، زیربنای اضافی، 20 درصد ارزش تقویم روز غیرمسکونی غیر تجاری و غیر خدماتی و 25 درصد ارزش تقویم روز تجاری و خدماتی، بالکن، اضافه پیش آمدگی پارکینگ، فضای سبز و قطار شهـری و هـزینه تامین پارکینگ و کسـری فضای باز. لازم به توضـیح است هـزینه تامـین پارکینگ و عوارض اضافه پیش آمدگی پارکینگ و کسری فضای باز در صورت تصویب در مراجع ذی ربط قابل اخذ خواهد بود.
ماده 8 : بهای خدمات تامین سرانه های فضای سبز شهری : بهای خدمات تامین سرانه های فضای سبز شهر معادل 5 درصد عوارض پروانه ساختمانی (5 درصد عوارض پروانه ساختمانی غیر مسکونی ها بر اساس عوارض پذیره مندرج در بند 10-2 و 10-3 ماده 10 محاسبه خواهد شد ) و 2 درصد از عوارض پرونده های تخلف ساختمانی تعیین می شود و این عوارض به حساب ویژه سازمان پارک ها جهت توسعه فضای سبز واریز خواهد شد و سازمان های مذکور نیز می بایست مبلغ فوق را جهت توسعه و نگهداری فضای سبز به صورت بهینه و مناسب در سطح شهر هزینه نماید، بدیهی است تخطی از این موضوع تخلف محسوب می شود.
ماده 10- عوارض زیربنای کاربری های مختلف:
10-1-8 : شهرداری مجاز به صدور پروانه ساختمانی بدون تامین فضای باز و پارکینگ نیست ولی در صورت تصویب در مراجع ذی ربط هزینه تامین پارکینگ در کاربری مسکونی در بافت فرسوده وحاشیه نشینی pd 60×25 و درکاربری مسکونی در سایر محل ها pd 90×25 و درکاربری غیر مسکونی pd 120×25 به ازای هر متر مربع و همچنین هزینه تامین سرانه فضای باز شهری آن به ازای هر متر مربع فضای از بین رفته معادل pd 300 محاسبه و وصول خواهد شد. بدیهی است مبالغ هزینه تامین پارکینگ و هزینه تامین سرانه فضای باز در حساب های جداگانه‌ای واریز و نگهداری و برای احداث پارکینگ های عمومی و احداث پارک های محله ای بر سطح شهر هزینه خواهد شد.
ماده 24- سهم استفاده از ارزش اقتصادی و مزایای کاربری های جدید بر اساس طرح های شهری:
24-1-2 : آن دسته از املاکی که بدون مراجعه به شهرداری برای آن ها از طریق اداره ثبت اسناد و املاک سند صادر و تغییر کاربری درآن املاک صورت گرفته باشد مشمول عوارض این ماده خواهد بود."
در پاسخ به شکایت مذکور رییس شورای اسلامی شهر تبریز به موجب لایحه شماره 4017/5/ش/ت-6/9/1398 توضیح داده است که:
" اولاً: مصوبات مورد شکایت شاکی که درخواست ابطال آنها را کرده است مطابق بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شـوراهای اسلامی کشور و انتخـاب شهرداران از طرف شـورای اسلامی شهر تبریز بـه تصویب رسیده که به موجب آن تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می شود از جمله وظایف و مسیولیت های شورای اسلامی شهرها محسوب شده و در ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده وضع عوارض محلی جدید تجویز شده است.
ثانیاً: آرای متعددی از سوی هیات عمومی و هیات تخصصی دیوان عدالت اداری در موارد مشابه مورد شکایت شاکی در پرونده حاضر اصدار یافته و طی آن مصوبات شوراهای اسلامی شهرها در آن موارد مغایر قانون تشخیص نشده است از جمله آرای شماره 350-27/12/1396، 311 و 310-17/11/1396، 224-9/10/1396، 231-29/1/1397 هیات تخصصی و دادنامه های شماره 587-25/11/1383، 199-10/5/1390، 786-9/8/1396 و 282 الی 284-24/2/1398 هیات عمومی که در اجرای ماده 91 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری اصدار یافته و طی آن آرای 1356 الی 1359-17/12/1397 نقض شده و در نهایت طی آرای مزبور مصوبات شوراهای اسلامی شهرها که ناظر بر تجویز عوارض احداث بنای همراه با تخلفات ساختمانی بعد از جریمه کمیسیون ماده صد قانون شهرداری می باشد منطبق با قانون تشخیص شده است.
ثالثاً: در مورد ماده 24 از تعرفه عوارض محلی شهرداری تبریز مصوب این شورا برای اجرا در سال 1398 که قسمت هایی از آن مورد ایراد و شکایت شاکی از حیث تعیین عوارض تغییر کاربری قرار گرفته است، به عرض می‌رساند: مطابق بند 24-4 ماده های مذکور اگر مالک از پرداخت عوارض این ماده خودداری نموده و درخواست تبدیل کاربری جدید به کاربری قبلی را داشته باشد مراتب از سوی شهرداری به کمیسیون ماده 5 برای اعاده به کاربری های قبلی ارجاع خواهد شد نتیجتاً مالک ملزم به پرداخت عوارض نخواهد شد. با توجه به مراتب معروضه تقاضای رد شکایت شاکی رادارد. "
در اجـرای مـاده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عـدالت اداری مصوب سال 1392 پرونده بـه هیات تخصصی شوراهای اسلامی ارجاع می شود و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره 707-28/4/1399 بند 24-5-1 ماده 24 تحت عنوان سهم استفاده از ارزش اقتصادی و مزایای کاربری های جدید بر اساس طرح های شهری مصوب شورای اسلامی شهر تبریز برای سال 1398 را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مذکور به علّت عدم اعتراض از سوی رییس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.
رسیدگی به قسمت (الف) بند 1-13 ماده 1 و بند 10-1-8 از ماده 10 و ماده 8 و بند 24-1-2 ماده 24 از تعرفه عوارض محلی سال 1398 شورای اسلامی شهر تبریز در دستورکار هیات عمومی قرار گرفت. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 18/11/1399 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
1- با توجه به این که به موجب رای شماره 1381-2/10/1399 هیات عمومی، بند 10-1-8 ماده 10 دفترچه عوارض محلی سال 1398 شورای اسلامی شهر تبریز در خصوص عوارض کسری حذف یا عدم تامین پارکینگ از تاریخ تصویب ابطال شده است. موجبی برای رسیدگی دوباره به درخواست ابطال آن وجود ندارد.
2- با توجه به این که در آراء متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض برای کسری، حذف یا عدم تامین پارکینگ در مصوبات شوراهای اسلامی شهرها، مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص و ابطال شـده است، بنابراین بند 1-13 مـاده 1 مبنی بر هزینه تـامین پارکینگ مصوب شورای اسلامی شهر تبریز برای سـال 1398 به دلایـل منـدرج در رای شمـاره 97 الی 100-16/2/1392 و رای شماره 573- 14/6/1396 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می شود.
3- هرچند در بند 16 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375، تعیین نوع و میزان عوارض از اختیارات شوراهای اسلامی ذکر شده است، لکن طبق بند (الف) ماده 174 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1390 به عنوان یک سیاست کلی، کاهش نرخ عوارض صدور پروانه ساختمانی را در کاربری های مختلف مورد تاکید قرار داده و از سوی دیگر در قوانین مرتبط با فضای سبز از جمله قانون گسترش فضای سبز شهرها و اصلاحیه های بعدی آن، عوارض فضای سبز شهری پیش بینی نشده است. بنابراین ماده 8 مبنی بر بهای خدمات تامین سرانه‌های فضای سبز شهری مصوب شورای اسلامی شهر تبریز برای سال 1398 مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی شورای اسلامی شهر است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می شود.
4- هر چند طبق آراء متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری عوارض ارزش افزوده ناشی از طرح های توسعه شهری و تغییر کاربری در مصوبات شوراهای اسلامی شهرها مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی تشخیص نگردیده است لکن طبق ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران بررسی و تصویب طرح های تفصیلی شهری و تغییرات آنها در هر استان توسط کمیسیون مندرج در آن انجام می‌شود و تعیین عوارض ارزش افزوده برای املاک یا اراضی قبل از طرح در کمیسیون ماده 5 یا بدون اخذ مجوز از مـراجع ذیربط قانونی مغایر قانون و خارج از حـدود اختیارات شورای اسلامی شهر است، بنابراین اطلاق بند 24-1-2 ماده 24 مصوب شورای اسلامی شهر تبریز برای سال 1398 مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می شود.
5- با توجه به این که در آراء متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض برای کسری فضای باز در مصوبات شوراهای اسلامی شهرها، مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص و ابطال شده است، بنابراین بند 1-13 ماده 1 و آن قسمت از بند 10-1-8 ماده 10 مبنی بر کسری فضای باز مصوب شورای اسلامی شهر تبریز برای سال 1398 به دلایل مندرج در رای شماره 1529-24/9/1393 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مغایر و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می شود.
محمدکاظم بهرامی- رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
