بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 1730-1729
تاریخ دادنامه: 14/11/1399
شماره پرونده: 9802567- 9700084
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: حامد دهقان
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 1 صورتجلسه شماره 291-1/4/1395 شورای اسلامی شهر یزد
گردش کار: 1- شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند 1 صورتجلسه شماره 291-1/4/1395 شورای اسلامی شهر یزد را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
« همانطور که مستحضرید برابر تبصره 1 ماده 50 قانون ارزش افزوده «شوراهای اسلامی شهر و بخش جهت وضع هر یک از عوارض محلی جدید، که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده باشد، موظفند موارد را حداکثر تا پانزدهم بهمن ماه هر سال برای اجراء در سال بعد، تصویب و اعلام عمومی نمایند.» اما مصوبه مورد شکایت به شرکت آب و فاضلاب اجازه داده تا پایان سال 1400 را از مردم اخذ کنند، که این توسعه خارج از حدود و اختیارات شورای شهر می باشد. علیهذا با عنایت به مراتب فوق نظر به اینکه هدف قانونگذار از وضع تبصره 3 قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح های فاضلاب و بازسازی شبکه های آب شهری مصوب 24/3/1377 مجلس شورای اسلامی، مشارکت مردم بوده نه اجبار آنان، که به نظر مصوبه مورد شکایت مغایر با آیه شریفه نساء «یا ایها الذین آمنوا لاتاکلوا اموالکم بینکم بالباطل، الا ان تکون تجاره عن تراض منکم و لا تقتلوا انفسکـم ان الله مان بکم رحیمـا» و قـاعده «اکل مال به باطل» می باشد.»
2- متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است:
« ماده واحده:
پیشنهاد شرکت آب و فاضلاب:
شرکت آب و فاضلاب یزد مجاز است در اجرای تبصره 3 ماده واحده قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح های فاضلاب و بازسازی شبکه های آب شهری از سال 1395 مبالغ زیر را در قالب مشارکت مردمی از کلیه مشترکین و متقاضیان انشعاب جدید (در قسمت تقاضای انشعاب و افزایش ظرفیت) در سه بخش زیر اخذ و با افزایش سالانه 20% (بیست درصدی) آن تا پایان سال 1400 نسبت به کلیه مشترکین (به ازای هر لیتر مصرف آب) و افزایش 20% (بیست درصدی) سالانه نسبت به متقاضیان انشعاب جدید (در قسمت تقاضای انشعاب و افزایش ظرفیت) پروژه های مورد نظر خویش را پس از تایید شورای اسلامی شهر یزد اجرا نماید.
مصوبه شورا:
شرکت آب و فاضلاب یزد مجاز است در اجرای تبصره سه ماده واحده قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح های فاضلاب و بازسازی شبکه های آب شهری از سال 1395 مبالغ زیر را در قالب مشارکت مردمی از کلیه مشترکین و متقاضیان انشعاب جدید (در قسمت تقاضای انشعاب و افزایش ظرفیت) در سه بخش زیر اخذ و با افزایش سالانه (10%) ده درصدی آن تا پایان سال 1400 نسبت به کلیه مشترکین (به ازای هر لیتر مصرف آب) و افزایش (10%) ده درصدی سالانه نسبت به متقاضیان انشعاب جدید (در قسمت تقاضای انشعاب و افزایش ظرفیت) پروژه های مورد نظر خویش را پس از تایید شورای اسلامی شهر یزد اجرا نماید.
تبصره سه آب بهاء:
پیشنهاد شرکت آب و فاضلاب:
به ازای مصرف هر لیتر آب مشترکین خانگی در قبوض، ماهیانه بابت تبصره 3 مبالغی به شرح جدول زیر (ممهور شده به مهر شورا) دریافت گردد.
طبقات مصرف در یک ماه (لیتر) نرخ پیشنهادی
تا 5000 لیتر –
تا 10000 لیتر 7/0
تا 15000 لیتر 2/1
تا 20000 لیتر 2
تا 25000 لیتر 5/2
تا 30000 لیتر 3
تا 35000 لیتر 5/3
تا 40000 لیتر 5/3
بالاتر از 40000 لیتر 6
تبصره دو : به منظور ترویج استفاده از آب خاکستری، واحدهایی که از آب خاکستری جهت مصارف عمومی استفاده می نمایند از پرداخت 50% (پنجاه درصد) کارمزد دفع فاضلاب معاف گردند.
مصوبه شورا:
به ازای مصرف هر لیتر آب خانگی مشترکین در قبوض، ماهیانه بابت تبصره سه مبالغی به شرح جدول ذیل دریافت گردد.
مصرف در یک ماه (لیتر) مصرف سه به ازای هر لیتر (ریال)
لیتر معاف
10000 لیتر 7/0
تا 15000 لیتر 2/1
تا 20000 لیتر 2
تا 25000 لیتر 5/2
تا 30000 لیتر 3
تا 35000 لیتر 5/3
تا 40000 لیتر 5/3
تا 40000 لیتر 6
تبصره دو: به منظور ترویج استفاده از آب خاکستری، واحدهایی که از آب خاکستری جهت مصارف عمومی استفاده می نمایند از پرداخت پنجاه درصد (50%) کارمزد دفع فاضلاب معاف می گردند.»
3- در خصوص ادعای مغایرت با مـوازین شرعی، قایم مقـام دبیر شـورای نگهبان به موجب نامه شمـاره 10652/102/98 مورخ 16/4/1398 اعلام کرده است که:
« اخذ مبلغ مذکور باید مستند به قانون مجلس شورای اسلامی بوده باشد و الا خلاف شرع می باشد و تشخیص وجود چنین مستندی با دیوان عدالت اداری است.»
4- در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر یزد به موجب لایحه شماره 951002536 مورخ 24/7/1395 به طور خلاصه اعلام کرده است که :
« شاکی از تصریح کلمه مشارکت در تبصره 3 قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح های فاضلاب و بازسازی شبکه‌های آب شهری مصوب 24/3/1377 چنین استنباط نموده که امر مذکور کاملاً جنبه اختیاری داشته و شهروندان در صورت تمایل و به نحوی داوطلبانه می توانند در امر کمک و مساعدت به آبرسانی مشارکت نمایند و هر شخص با پرداخت وجوهی می تواند سلیقه و اراده خود را نیز در چگونگی اجرای پروژه ها و خطوط آبرسانی تحمیل نماید؛ حال آنکه مراد مقنن از به کار بردن لفظ مشارکت صرفاً ناظر به شرکت مردم در پرداخت هزینه های لازم جهت بازسازی و بهسازی خطوط آبرسانی است و طبعاً نمی توان برای شهروند به صورت مجزا در ازاء پرداخت وجه قرارداد مشارکت تنظیم نمود و یا میزان دریافت وجه را به اختیار و میل و رغبت متقاضیان واگذار کرد؛ در این خصوص توجه قضات شریف و ارجمند را به مذاکرات نمایندگان مجلس شورای اسلامی در جلسه تصویب قانون اخیرالذکر جلب می نماید که از جمله توضیحات مرحوم موحدی ساوجی از مخالفین پیشنهاد تبصره 2 می باشد که تصویب این تبصره را به منزله تسلیم چک سفید امضاء به تصمیم گیرندگان می داند. علیهذا از مشروح مذاکرات مجلس نیز کاملاً محرز و مسلم است که پرداخت این مبالغ به هیچ عنوان داوطلبانه نبوده است؛ ضمن اینکه چنانچه مشارکت داوطلبانه مد نظر قانون گذار می بود محتاج پیش بینی ساز و کارهای قانونی به مراتب بیش از آنچه در یک جمله قید شده می گردید که ملاحظه می فرمایند هیچ پیش بینی در این رابطه در قانون نشده و هیچ نمونه عملی از چنین مشارکتی نیز در حال حاضر وجود ندارد.
2- در پاسخ به ادعای شاکی در بند دوم شکواییه مستحضر می دارد، مصادیق ماده 11 قانون تشکیل شرکت های آب و فاضلاب (مورد استناد شاکی) عموم مردم نیستند بلکه صرفاً اختصاص به افرادی دارد که متقاضی اشتراک و انشعاب جدید می باشند لذا جنبه عمومی ندارد و نظر به اینکه درآمد مارالذکر تکافوی هزینه های توسعه طرح ها و بازسازی شبکه های آبرسانی شهری را نداشته قانونگذار منابع مالی دیگر منجمله تبصره قانونی معترض عنه را پیش بینی و تصویب نموده است.
3- شاکی به استناد رای 81174 به کلاسه پرونده 5680-27/5/1381 هیات عمومی دیوان عدالت اداری خواستار ابطال مصوبه مورد شکایت شده است عنایت دارند که در دادنامه مورد استناد شاکی بخشنامه وزیر نیرو خلاف مقررات و خارج از حدود اختیارات جناب وزیر تشخیص داده شده و در حقیقت خواسته و موضوع مورد شکایت بخشنامه مربوطه بوده و نه مصوبه شورای شهر که البته واضح است با وجود تبصره 3 قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح‌های فاضلاب و بازسازی شبکه های آب شهری مصوب سال 1377 بر وظیفه و اختیار شوراهای شهر صدور بخشنامه توسط وزیر خارج از وظیفه قانونی وی بوده و صرف تاخیر و یا تعلل شورا در انجام تکلیف قانونی خود موجب قانونی برای صدور بخشنامه توسط وزارت نیرو فراهم نمی گردد بنابراین موضوع شکایت شاکی در این پرونده خارج از مصادیق دادنامه استنادی شاکی می باشد.
4- شاکی با طرح این ادعا که به موجب تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده شورای شهر موظف است برای یک دوره یک ساله نسبت به وضع عوارض اقدام نماید، مصوبه شورای شهر یزد را به جهت اینکه برای یک دوره از تاریخ 1/10/1395 تا پایان سال 1400 وضع گردیده مورد ایراد قرار داده است در این خصوص لازم به ذکر است: اولاً: در تبصره 1 ماده 50 مالیات بر ارزش افزوده به صراحت قید شده وضع عوارض محلی جدید مشمول تصویب سالانه می گردد در حالیکه عوارض تبصره 3 قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح های فاضلاب و بازسازی شبکه های آب شهری مصوب سال 1377 و مقدم بر قانون مالیات بر ارزش افزوده می باشد و شایبه این ایراد به دلیل صراحت تبصره 9 مصوبه 2536-951-24/7/1395 شورای شهر یزد مبنی بر امکان تجدید نظر در مبالغ تبصره 3 بر اساس تشخیص شورای اسلامی شهر موضوعیت ندارد، کما اینکه شورای دوره پنجم شهر یزد در مصوبه شورای قبل راجع به تبصره 3 قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح های فاضلاب و بازسازی شبکه های آب شهری مصوب سال 1377 بازبینی انجام داده و ضمن تعدیل مبالغ در رده مصرف نسبت به تداوم تبصره 3 به صورت سالیانه تصمیم گیری نموده است.»
5- شرکت آب و فاضلاب شهری استان یزد ضمن ارایه دادخواست ورود ثالث در پاسخ به شکایت مذکور، به موجب نامه شماره 4564/1/98 مورخ 31/5/1398 به طور خلاصه اعلام کرده است که :
« 1- در مورد بند 1 شکواییه مبنی بر بحث اختیاری بودن موضوع قانون و تبصره آن:
الف) با عنایت به مذاکرات مجلس شورای اسلامی و بحث مخالفان این قانون به خصوص در مورد تبصره 3 (موضوع بحث نمایندگان در جلسه 20/3/1377) مخالفان طرح با توجه به اینکه تصویب عوارض در قالب تبصره 3 این قانون را پرداخت اجباری از سوی مردم می دانسته اند تصویب این تبصره را نوعی واگذاری چک سفید امضا به هیات مذکور در قانون (با تشکیل شوراهای اسلامی شهر واگذاری به این شوراها) دانسته لذا درخواست حذف این تبصره را از طرح ارایه شده داشته اندکه در نهایت با بحث های انجام شده، طرح و تبصره آن از سوی مجلس تصویب شده و قابلیت اجرا یافته است. اینکه در قانون یک یا دو نفر از نمایندگان مردم استان در مجلس شورای اسلامی را عضو ناظر هیات تصمیم گیری و تایید پیشنهاد شرکت های آب و فاضلاب قرار داده اند به جهت رفع نگرانی نمایندگان و نظارت بر میزان و نحوه تصویب تعرفه های قابل اخذ می باشد.
2- در مورد بند 3 شکواییه ارایه شده موضوع ابطال بخشنامه 100/33/37356-25/12/1378 وزارت نیرو از سـوی دیوان عدالت اداری در خصـوص اجرای تبصـره 3 قانون ایجاد تسهـیلات برای توسعه طـرح های فاضلاب و بازسازی شبکه آب شهری بوده است. (طی رای 174/81 پرونده کلاسه 80/56) همانطور که مستحضر هستید موضوع دعوا بخشنامه ای بوده که به طور مستقیم از سوی وزیر نیرو صادر شده و از دیوان عدالت اداری تصویب آن را به جهت اینکه مسیر آن به طور صحیح طی نشده و وجه شکلی تصویب آن قانونی نبوده بخشنامه را باطل کرده است (توضیح اینکه می بایست پیشنهاد شرکت آب و فاضلاب استان در مورد تبصره 3 مورد بررسی و تایید شورای شهر قرار گرفته و سپس به تصویب وزیر نیرو می رسیده که این بخشنامه به صورت مستقیم توسط وزیر نیرو صادر شده) ابطال این بخشنامه هیچ ارتباطی با تبصره 3 نداشته و مستقیماً مربوط به نحوه صدور بخشنامه بوده است.
3- در بند 2 دعوای مطروحه موضوع تبصره 2 قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح های فاضلاب و بازسازی شبکه‌های آب شهری و همچنین ماده 11 قانون تشکیل شرکت های آب و فاضلاب مورد بحث شاکی قرار گرفته و آن را در راستای دریافت وجه جهت انجام قانون ایجاد تسهیلات برای قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح های فاضلاب و بازسازی شبکه های آب شهری دانسته این در حالیست که ماده 11 قانون تشکیل مربوط به مشترکین جدید و مربوط به عموم مشترکین نمی باشد و ارتباطی با بازسازی شبکه های فرسوده آب شهری ندارد. حال با توجه به شرح لایحه فوق و مد نظر قرار دادن اینکه شبکه های فرسوده شهری در شهر یزد عموماً در محلات قدیمی بوده و این شبکه های فرسوده باعث نشت آب و گاهاً شکستگی شبکه و ورود خسارت به ساختمان های خشتی شده و علاوه بر اینکه باعث ورود خسارت به منازل مردم می شود موجب از بین رفتن بافت تاریخی نیز گردیده است. با توجه به شرایط کنونی و اینکه تنها ردیف مالی به جهت اصلاح شبکه های فرسوده که در اختیار شرکت های آب و فاضلاب قرار دارد سهم این شرکت از تبصره 3 قانون مورد بحث می باشد. لذا بدین وسیله از قضات عالی رتبه هیات عمومی دیوان عدالت اداری تقاضای رسیدگی به دادخواست ورود ثالث ارایه شده و رد شکواییه مطروحه را دارد.»
هیات عمومی دیـوان عدالت اداری در تاریخ 14/11/1399 با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثـریت آراء به شرح زیر به صـدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
از آنجایی که مشارکت مالی مردم برای اجرای طرح های آب و فاضلاب شهری، لزوماً به معنای اخذ وجه از مردم نیست و قانونگذار در ماده (3) قانون هدفمندکردن یارانه ها مصوب سال (1388)، تعیین قیمت آب و کارمزد جمع آوری و دفع فاضلاب را به هیات دولت واگذار کرده و شوراهای اسلامی شهر در زمان وضع مصوبات، اختیار وضع عوارض دیگری ندارند و این موضوع در دادنامه های شماره 1327 الی 1331-23/5/1397 و 753-18/4/1398 هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز مورد تاکید قرار گرفته است، بنابراین بند 1 صورتجلسه شماره 291 مورخ 1/4/1395 شورای اسلامی شهر یزد مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود. با اعمال ماده 13 قانون یاد شده و تسری ابطال مصوبه باطل شده به زمان تصویب آن موافقت نشد.
مرتضی علی اشراقی – هیات عمومی دیوان عدالت اداری – معاون قضایی دیوان عدالت اداری
