بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 1714
تاریخ دادنامه: 14/11/1399
شماره پرونده: 9900350
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: آقایان 1- قاسم لطفیان همدانی 2- حسین لطفی خواه
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره 100/31/51059/96 مورخ 12/12/1396 وزارت نیرو
گردش کار: 1- شاکیان به موجب دادخواستی ابطال مصوبه شماره 100/31/51059/96-12/12/1396 وزارت نیرو را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده اند که:
« نظر به اینکه در رای شماره 753 -18/4/1398 در خصوص اخذ عوارض از مشترکان آبفای همدان هیات عمومی، به لحاظ مغایرت با شرع و قانون ابطال شده است و وزارت خوانده بدون رعایت مفاد رای هیات عمومی، اخذ تبصره 3 را تحت عنوان عوارض تایید می نماید، بنا بر تاییدیه مذکور با استناد به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 و 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 از تاریخ تایید مخالف قانون، و وزارت نیرو بدون رعایت مفاد این رای که مورخ 18/4/1398 صادر گردیده رای خلاف قانون را بدون حتی تشکیل جلسه توسط وزراء و دولت صادر نموده؛ در صورتی که موضوع پیش از ابطال مصوبه با ابلاغ آن به شورای اسلامی شهر همدان اطلاع داشته؛ وانگهی آنچه اینجانبان درخواست اجرای آنرا داریم ابلاغ نموده فاقد امضاء وزیر می باشد صرف تصویب بدون امضاء را نمی توان دلالت به اجرای آن نمود. وزارت نیرو به استناد تبصره (9) ماده واحده «قانون ایجـاد تسهـیلات برای توسعه طرحـهای فاضـلاب و بازسازی شبکه هـای آب شهـری» برای تصـویب «راهکـارهای مشارکت مالی مردم و سایر بخشها و ایجاد تسهیلات برای اجرای طرحهای آب و فاضلاب»، اقدام به تعیین هزینه هایی برای اخذ از مردم برای توسعه طرحهای فاضلاب نموده است. اختلاف اصلی در این پرونده حول این امر است که منظور از «مشارکت» در این قانون، «مشارکت اجباری» است و یا قانونگذار «مشارکت اختیاری» را مد نظر داشته است؟ بررسی لغوی این مفهوم گویای این است که مفهوم مشارکت در قوانین و متون مختلف برای هر دو نوع مشارکت اجباری و اختیاری استفاده شده است و از لفظ آن نمی توان برداشت به نفع هیچکدام از ادعاها داشت؛ لکن مراجعه به قراین مختلف در متن این قانون نشان می دهد که در ماده واحده مذکور، در تبصره های 3 و 2 شیوه های مشارکت اجباری مردم به صراحت مشخص شده است و در تبصره (9) هم قانونگذار اگر مشارکت اجباری را مد نظر داشت، مبنایی را برای آن مشخص می نمود. علاوه بر این مندرجات تبصره های (4) و (1) هم می تواند بر اختیاری بودن مشارکت در تبصره 9 دلالت نماید که چهارچوب های حقوقی و نحوه هزینه کرد کمک ها در آنها مشخص شده است. خواهشمند است دستور فرمایید موضوع شکایت که ناقض ماده 3 قانون هدفمندی یارانه ها و تبصره های ذیل آن می باشد و دولت صرفاً مجاز است، با رعایت قانون قیمت آب و کارمزد جمع آوری و دفع فاضلاب را تعیین کند مورد بررسی و مستنداً به ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری اقدام قانون لازم مبذول گردد.»
2- متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است:
« شرکت آب و فاضلاب استان همدان
موضوع: ابلاغ مصوبه شورای اسلامی شهر همدان درخصوص تبصره (3) ماده واحده
با سلام،
بازگشت به نامه شماره 16246/60/100-21/9/1396 منضـم به مصـوبه شماره 363296/6/70 – 21/9/1396 شورای اسلامی شهر همدان و صورتجلسه شمـاره 61 -23/8/1396 آن شـورا درخصـوص تمـدید مصـوبه شماره 361418/3/70 -1/5/1396 شورای مذکور موضوع تبصره (3) ماده واحده قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرحهای فاضلاب و بازسازی شبکه آب شهری مصوب 24/3/1377 مجلس شورای اسلامی و مصوبه ستاد هدفمندی یارانه‌ها به شماره 105976-12/9/1393 مبنی بر دریافت تبصره‌های قانونی در قبوض مشترکین، بدین‌وسیله پیشنهادهای مندرج در متن مصوبه صدرالذکر به شرح ذیل جهت اجرا، ابلاغ می‌گردد:
الف) از کلیه مشترکین آب در بخش خانگی، مبلغ یکهزار (1000) ریال به ازای هر متر مکعب آب مصرفی به‌عنوان سهم تبصره (3) ماده واحده دریافت گردد.
ب) از کلیه مشترکین آب در بخش غیر خانگی، مبلغ یکهزار (1000) ریال به ازای هر متر مکعب آب مصرفی به‌عنوان سهم تبصره (3) ماده واحده دریافت گردد.
تبصره یک: کلیه فضاهای اصلی مساجد، حسینیه‌ها، موسسات قرآنی، دارالقرآن‌ها، مصلی‌ها و حوزه‌های علمیه، گلزار شهدا، یادمان شهدا، امامزاده‌ها و اماکن مذهبی اقلیت‌های دینی مصرّح در قانون اساسی، از مبلغ مندرج در بند «ب» به‌عنوان سهم تبصره (3) معاف خواهند بود. این حکم شامل مراکز تجاری وابسته به آنها نمی‌باشد.
تبصره دو: شرکت آب و فاضلاب استان همدان موظف است مبالغ مصرّح در بندهای «الف» و «ب» را تحت عنوان «تبصره (3) آب» در قبوض مشترکین درج نماید.
تبصره سه: با توجه به تمدید مصوبه قبلی شورای شهر بدون هیچ‌گونه تغییر، از ابتدای مهرماه سال جاری تا تاریخ ابلاغ این مصوبه، ابلاغیه قبلی به شماره 100/31/27500/96-21/5/1396 کماکان به قوت خود باقی است. با ابلاغ این مصوبه، ابلاغیه اخیرالذکر کان لکم یکن می‌گردد.
ج) از کلیه متقاضیان انشعاب جدید آب و فاضلاب در بخش خانگی، مبالغی به شرح جدول زیر به ازای هر واحد به‌عنوان سهم تبصره (3) ماده واحده دریافت گردد.
مناطق سهم تبصره (3) ماده واحده آب سهم تبصره (3) ماده واحده فاضلاب
مناطق (1) و (2) شهرداری 000/000/2 000/000/2
مناطق (3) و (4) شهرداری 000/000/1 000/000/1
مناطق پنجگانه توانمندسازی 000/500 000/500
د) از کلیه متقاضیان انشعاب جدید آب در بخش غیر خانگی، مبلغ دویست و پنجاه هزار (000/250) ریال به ازای هر متر مکعب ظرفیت قراردادی به‌عنوان سهم تبصره (3) ماده واحده دریافت گردد.
هـ) از کلیه متقاضیان انشعاب جدید فاضلاب در بخش غیر خانگی، مبلغ دویست و پنجاه هزار (000/250) ریال به ازای هر متر مکعب ظرفیت قراردادی به‌عنوان سهم تبصره (3) ماده واحده دریافت گردد.
تبصره چهار: خانواده محترم شهدا، جانبازان، افراد تحت پوشش کمیته امداد امام خمینی(ره) یا سازمان بهزیستی، بیماران ذهنی و جسمی- حرکتی مزمن برای یکبار از پرداخت مبالغ مندرج در بند «ج» به‌عنوان سهم تبصره (3) ماده واحده، معاف می‌باشند.
تبصره پنج: حوزه‌های علمیه، مساجد، مصلی‌ها و اماکن مذهبی اقلیت‌های دینی مصرّح در قانون اساسی، از پرداخت مبالغ مندرج در بندهای «د» و «هـ» به‌عنوان تبصره (3) ماده واحده، معاف می‌باشند.
تبصره شش: اعتبار مبالغ مندرج در این ابلاغیه، از تاریخ ابلاغ تا پایان سال (1397) می‌باشد.
ضمناً لازم است وجوه حاصل از اجرای بندهای فوق الذکر، صرفاً جهت اجرای طرح‌ها و پروژه‌های آب و فاضلاب شهر همدان، هزینه شده و گزارش پیشرفت آنها به شورای اسلامی شهر مذکور و شرکت مهندسی آب و فاضلاب کشور ارایه گردد.»
3- در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل دفتر حقوقی وزارت نیرو به موجب لایحه شماره 410/5930/99 مورخ 16/6/1399 اعلام کرده است که:
« الف- ایرادات شکلی:
1- مطابق دادنامه شماره 980980905810753- 18/4/1398 اخذ قیمت آب و کارمزد خدمات به استناد ماده (3) قانون هدفمندی یارانه‌ها مصوب 1388، مورد تاکید بوده و در ابلاغیه مورد اعتراض هم علاوه بر تصمیم شورای شهـر همدان پیرامون تبصره (3) قانون ایجاد تسهیلات …، مصوبات ستاد هدفمند کردن یارانه ها نیز مبنای تصویب وجوه تعیین شده بابت سهم مشارکت مشترکین جهت اجرای طرحهای آب و فاضلاب استان همدان قرار گرفته است.
2- شکات به موجب دادخواست تقدیمی، اخذ وجوهی بابت مشارکت مشترکین آب و فاضلاب به دلیل اختیاری بودن راهکارهای مشارکت مالی موضوع تبصره (9) ماده واحده قانون ایجاد تسهیلات … را مغایر قانون دانسته‌اند، درحالی‌که اساساً ماده واحده مذکور بیش از (6) تبصره ندارد و چنانچه منظور آنان راهکارهای مشارکت مالی در تبصره 3 ماده واحده مورد نظر باشد، توضیحات لازمه در ادامه به عرض خواهد رسید.
3- در دعاوی دیگری به موجب دادنامه های شماره 9709970906010130-26/6/1397 هیات تخصصی اقتصادی، مالی و اصناف و شماره 9709970906010247-20/8/1397 هیات تخصصی اقتصادی مالی، مشارکت مالی مردم در احداث پروژه های فاضلاب و بازسازی شبکه آب شهری موضوع تبصره 3 ماده واحده «قانون ایجاد تسهیلات برای طرح های فاضلاب و بازسازی شبکه های آب شهری» خلاف قانون و خارج از اختیار تشخیص داده نشده و به استناد بند (ب) ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 رای به رد شکایات مطروح صادر گردیده است.
ب- دفاع ماهوی:
1- برخلاف ادعای شکات، وزیر نیرو مصوبات شورای اسلامی شهر همدان را تایید ننموده است، بلکه به موجب تبصره (3) ماده واحده قانون ایجاد تسهیلات برای طرح های فاضلاب و بازسازی شبکه های آب شهری: «تا زمان تشکیل شورای اسلامی شهر اجازه داده می‌شود هیاتی مرکب از … راهکارهای مشارکت مالی مردم و سایر بخش ها و ایجاد تسهیلات برای اجرای طرح های آب و فاضلاب شهرها را براساس پیشنهاد شرکت آب و فاضلاب استان بررسی و تایید نموده تا پس از تصویب وزیر نیرو توسط شرکت‌های آب و فاضلاب به اجرا درآید.» لذا همانگونه که ملاحظه می گردد با توجه به اهمیت موضوع تامین آب سالم و بهداشتی و ضرورت جمع‌آوری و تصفیه فاضلاب شهرها به منظور جلوگیری از ورود فاضلاب خام به منابع آب و خاک و تاثیر آن بر سلامت آحاد شهروندان و همچنین با توجه به هزینه های بسیار سنگین اجرای طرح های آب و فاضلاب، قانونگذار به موجب قانون مذکور، راهکارهای مختلفی را برای تامین منابع مالی مورد نیاز جهت اجرای طرحهای آب و فاضلاب پیش‌بینی نموده است که یکی از آنها مشارکت مالی موضوع تبصره (3) این قانون است. بر این اساس شرکت های آب و فاضلاب راهکارهای مشارکت مالی مشترکین برای اجرای طرحهای آب و فاضلاب شهرها را به شورای اسلامی شهر مربوطه به عنوان نمایندگان منتخب مردم که به موجب بند (5) ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران، وظیفه برنامه ریزی در خصوص مشارکت مردم در انجام خدمات اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی را با موافقت دستگاه های ذی ربط، عهده دار می باشند، پیشنهاد و پس از بررسی و تایید آنان برای تصویب و ابلاغ به وزارت نیرو اعلام می نمایند.
2- علاوه بر آن بررسی مشروح مذاکرات مجلس شورای اسلامی در زمان تصویب تبصره قانونی فوق‌الذکر، حاکی از مراد مقنن مبنی بر تعیین و وصول مبالغی از مشترکین بابت توسعه شبکه های آب و فاضلاب شهرها به عنوان یکی از راهکارهای مشارکت مالی موضوع تبصره مذکور می باشد و اخیراً نیز به موجب بند 82 جداول پیوست قانون بودجه سال 1399 کل کشور مقرر داشته است: «شرکت‌های آب و فاضلاب استانی مجازند حداکثر ده درصد از منابع حاصل از مشارکت مالی، مصوب شورای اسلامی هر شهر (موضوع تبصره 3 قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح های فاضلاب و بازسازی شبکه های آب شهری) را به منظور تسریع در اجرا و توسعه طرح های ایجاد تسهیلات آب و فاضلاب با اولویت اجرای طرحهای فاضلاب در روستاهای حاشیه همان شهر هزینه نمایند.»
رسیدگی به موضوع از جمله مصادیق حکم ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 تشخیص نشد و پرونده در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 به هیات تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری ارجاع شد و پس از رسیدگی و اظهر نظر این هیات جهت صدور رای به هیات عمومی دیوان عدالت اداری ارجاع شد.
هیات عمومی دیـوان عدالت اداری در تاریخ 14/11/1399 با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسـا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثـریت آراء به شرح زیر به صـدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
مطابق تبصره (3) ماده واحده قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح های فاضلاب و بازسازی شبکه های شهـری مصوب 24/3/1377 مقرر شده است «تا زمان تشکیل شورای اسلامی شهر اجازه داده می شود هیاتی مرکب از رییس سازمان برنامه و بودجه استان، مدیرعامل آب و فاضلاب استان و یک یا دو نفر از نماینده های استان در مجلس شورای اسلامی به انتخاب مجلس، راهکارهای مشارکت مالی و سایر بخش ها و ایجاد تسهیلات برای اجرای طرح های آب و فاضلاب، شهرها را بر اساس پیشنهاد شرکت آب و فاضلاب استان بررسی و تایید نموده تا پس از تصویب وزیر نیرو توسط شرکت های آب و فاضلاب به اجرا درآید.» و مطابق بند 82 جداول پیوست قانون بودجه سال (1399) کل کشور «شرکت های آب و فاضلاب استانی مجازند حداکثر ده درصد از منابع حاصل از مشارکت مالی، مصوب شورای اسلامی هر شهر (موضوع تبصره 3 قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح های فاضلاب و بازسازی شبکه های آب شهری) را به منظور تسریع در اجرا و توسعه طرح های ایجاد تسهیلات آب و فاضلاب با اولویت اجرای طرح های فاضلاب در روستاهای حاشیه همان شهر هزینه نمایند.» با عنایت به حکم قانونی مذکور:
اولاً: حکم یاد شده، ناظر به صلاحیت بررسی راهکارهای مشارکت داوطلبانه مردم برای تامین منابع مالی مورد نیاز در زمینه تسهیل اجرای طرح های آب و فاضلاب است و منصرف از انجام اموری مانند وضع تعرفه های آب و فاضلاب و یا اجبار و الزام مشترکین به پرداخت وجه است.
ثانیاً: با تصویب ماده (3) قانون هدفمندکردن یارانه ها مصوب 15/10/1388، دولت مجـاز است با رعـایت این قانون، قیمت آب و کارمزد جمع‌آوری و دفع فاضلاب را تعیین کند و نهادهای دیگر، صلاحیتی برای وضع تعرفه ها و یا عوارض آب و فاضلاب ندارند و این موضوع در دادنامه های شماره 1331-1327 مورخ 23/5/1397 و 753-18/4/1394 هیات عمومی مورد تاکید واقع شده است. بنابراین مقرره مورد اعتراض بر خلاف قانون و از این حیث که مقنن اجازه ای به وزارت نیرو مبنی بر اخذ وجه از مشترکین نداده خارج از حدود اختیارات مقام وضع کننده است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال شد.
مرتضی علی اشراقی – هیات عمومی دیوان عدالت اداری – معاون قضایی دیوان عدالت اداری
