بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 1457
تاریخ دادنامه: 23/10/1399
شماره پرونده: 9900343
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: خانم فاطمه بخشی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 1 و 2 نامه شماره 630/655/9012-17/11/1398 معاون قضایی رییس کل و سرپرست معاونت برنامه ریزی دادگستری کل استان مرکزی در خصوص تعیین تکلیف آراء اجرا نشده کمیسیون ماده صد شهرداری
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند 1 و 2 نامه شماره 630/655/9012-17/11/1398 معاون قضایی رییس کل و سرپرست معاونت برنامه ریزی دادگستری کل استان مرکزی در خصوص تعیین تکلیف آراء اجرا نشده کمیسیون ماده صد شهرداری را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
« احتراماً همان گونه که استحضار دارند، آراء قطعی صادره از سوی کمیسیون ماده صد قانون شهرداری لازم الاجرا بوده و ریاست گرانقدر و قضات دیوان عدالت اداری همواره در نشستهای متعدد بر لزوم اجرای فوری آراء قطعی کمیسیون های ماده صد تاکید نموده و مکرراً از عدم اجرای آراء یا تاخیر در اجرای آنها انتقاد نموده اند و این در حالی است کـه متاسفانه معـاونت قضـایی رییس کل دادگستری و سـرپرست مـعاونت بـرنامـه ریزی دادگستری کل استان مرکزی به موجب بند 1 و 2 نامه شماره 630/655/9012-7/11/1398 به شهرداری اراک اجازه داده پرونده هایی را که تا پایان سال 1395 منتهی به صدور رای قطعی از سوی کمیسیون مبنی بر تخریب یا انسداد گردیده مجدداً به کمیسیون ارسال تا برخلاف تصمیم سابق نسبت به تعیین جریمه اقدام نمایند که این تصمیم بدون هیچ تردید بنا به جهات متعدد به شرح ذیل مغایر با موازین قانونی وخارج از حدود اختیارات مقام یاد شده می باشد. زیرا اولاً: بر اساس قاعده فراغ از دادرسی، دادرس پس از صدور رای و اتخاذ تصمیم نمی تواند جز در موارد مصرح قانونی تصمیم خویش را تغییر دهد همچنان که به موجب ماده 8 قانون آیین دادرسی دادگاه های عمومی و انقلاب در امور مدنی، هیچ مقام رسمی یا سازمان یا اداره دولتی نمی تواند حکم دادگاه را تغییر دهد و یا از اجرای آن جلوگیری کند مگر دادگاهی که حکم صادر نموده و یا مرجع بالاتر آن هم در مواردی که قانون معین نموده باشد. ثانیاً: نامه مقام یاد شده تالی فاسد داشته زیرا در بسیاری از موارد که تا پایان سال 1395 رای قطعی از سوی کمیسیون ماده صد به تخریب یا انسداد صادر شده به دنبال طرح شکایت در شعب دیوان و صدور دستور توقیف عملیات اجرایی رای به جهت دستور توقیف عملیات اجرایی اجرا نشده و در این گونه موارد هرچند شعبه دیوان علیرغم صدور دستور موقت در نهایت رای به رد شکایت و نتیجتاً تایید رای کمیسیون صادر کرده لیکن با توجه به عدم اجرای رای به جهت صدور دستور موقت ممکن است پرونده تخلف ساختمانی مشمول مفاد مصوبه قرار گرفته و در این گونه موارد هر چند شعبه دیوان در نهایت رای به رد شکایت و در نتیجه تایید رای کمیسیون صادر نموده ولی با توجه به اینکه رای کمیسیون به هر حال اجرا نشده (به واسطه دستور موقت صادره از سوی شعبه) شمول مصوبه مورد شکایت موجب تجری متخلف ساختمانی خواهد گردید، بنابراین در بسیاری از موارد شعب دیوان آراء قطعی صادره تا پایان سال 1395 را تایید نموده و به لسان دیگر شکایت اشخاص را مردود دانسته و این منطقی نیست که معاونت رییس کل دادگستری برخلاف آراء قطعیت یافته که مورد تایید شعب دیوان عدالت اداری نیز قرار گرفته اظهار نظر نموده و این قبیل پرونده ها را قابل طرح مجدد در کمیسیون اعلام نماید. ثالثاً: صرف استحکام بنا موجبی برای ابقاء تخلف محسوب نمی شود و علاوه بر اصول فنی، ضوابط شهرسازی و بهداشتی نیز می بایست مراعات گردد، بنابراین استدلال مقام یاد شده در بند نخست نامه مخدوش به نظر می‌رسد. رابعاً: شهرداری مطابق حکم مقرر در تبصره یک ماده صد قانون شهرداری مکلف به اجرای آراء قطعی کمیسیون ماده صد بوده و برخلاف مصوبه مورد شکایت قانونگذار به شهرداری اجازه عدم اجرای رای قطعی و طرح مجدد موضوع واجد اعتبار امر قضاوت شده را نداده است. خامساً: در هیچ یک از قوانین برای معاونت قضایی دادگستری اختیار مداخله در پرونده های تخلفات ساختمانی که برای رسیدگی به آنها مرجع خاص ( کمیسیون موضوع ماده صد قانون شهرداری) تعیین گردیده و از سوی کمیسیون مذکور مورد رسیدگی قطعی قرار گرفته پیش بینی نگردیده است. سادساً: تصمیم مورد شکایت مغایر با قاعده اعتبار امر قضاوت شده نیز می باشد. سابعاً: استدلال مقام یاد شده در بند دوم نامه مورد شکایت نیز مخدوش می باشد زیرا در موارد صدور رای به اعاده تجاری در منطقه غیرتجاری کسر پارکینگ صرفاً یکی از علل تصمیم به اعاده بوده و نه علت تامه آن و با توجه به تبصره یک الحاقی به ماده 55 قانون شهرداری احداث تجاری در منطقه پروانه ساختمانی بر اساس تبصره یک ماده صد قانون شهرداری می باشد همچنان که حسب نظریه مشورتی شماره 7/7504-29/9/1385 اداره حقوقی قوه قضاییه، کمیسیون ماده صد در موارد احداث تجاری در منطقه غیرتجاری با توجه به مقررات تبصره یک ذیل بند 24 ماده 55 قانون شهرداری فقط می تواند دستور تعطیل محل و اعاده آن را به وضع قبل مندرج در پروانه ساختمانی صادر نماید و حق اخذ جریمه با بقای تغییر کاربری راندارد همچنان که اداره حقوقی قوه قضاییه قبل تر از آن در همین راستا به موجب نظریات شماره 267/7-13/1/1377، 6449/7-13/8/1382 و 9043/7-29/10/1382 تغییر کاربری از مسکونی به تجاری را صرفاً موجب تعطیل و اعاده به وضع سابق دانسته نه اخذ جریمه زیرا تعیین جریمه در مورد مستحدثات تجاری صرفاً در صورت انطباق موضوع با مقررات مذکور در تبصره های 3 یا 4 ماده صد امکان خواهد داشت. ثامناً: در بسیاری از موارد تخلفات ساختمانی تجاری در فضای حیاط احداث می گردد و در این خصوص شـایسته ذکـر است در تبصره 6 بند 3-2-5 ضـوابط طرح تفصیلی اراک تصریح شده « تجاوز بـه فضای باز خلاف اصول شهرسازی محسوب می گردد و رفع آن فقط از طریق قلع بنا ممکن است و مشمول پرداخت جریمه در کمیسیون ماده 100 نمی شود» بنابراین از آنجا که مقررات طرح تفصیلی در انطباق با چارچوب مصوبات شورای عالی شهرسازی تدوین و تصویب گردیده و به موجب حکم مقرر در ماده 7 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری، شهرداری ها مکلف به رعایت مصوبات مرجع یاد شده می باشند و مطابق مصوبه یاد شده رفع تجاوز نسبت به فضای باز صرفاً از طریق قلع بنا امکان دارد، تصمیم مقام یاد شده منطبق با مقررات طرح تفصیلی و در نهایت ماده 7 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری به نظر نمی رسد. تاسعاً: احداث تجاری منوط به اخذ پروانه از شهرداری با رعایت مقررات و ضوابط طرح تفصیلی است و تغییر کاربری غیر تجاری به تجاری مستلزم تصویب تغییر کاربری از سوی کمیسیون موضوع ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری می باشد و مقام یاد شده اختیار مداخله در این امر را نداشته است. عاشراً: هیات عمومی دیوان عدالت اداری به موجب رای وحدت رویه شماره 42-6/2/1388 مضبوط در پرونده کلاسه 88/41 تامین پارکینگ را ضروری و حذف آن را تنها در موارد استثنایی ممکن دانسته و بدین ترتیب مفاد بند دوم نامه مورد شکایت از این حیث نیز مخدوش به نظر می رسد. حادی عشر: پایان سال 1395 که در نامه معترض عنه به عنوان آخرین تاریخ آراء مشمول مصوبه در نظر گرفته شده به لحاظ حقوقی و قانونی خصوصیتی نداشته وانگهی بعید نیست برخی تخلفات ساختمانی صورت گرفته در سال 1395 هنوز به کمیسیون گزارش و ارجاع نشده و بعداً جهت اتخاذ تصمیم به کمیسیون ارجاع گردد که در این صورت نامه معترض عنه متضمن تبعیضی ناروا و از هر حیث غیرمنطقی می باشد، اکنون با عنایت به مجموع مراتب فوق استدعای ابطال بند 1 و 2 نامه مورد شکایت را که نوعی بدعت خارج از ضوابط قانونی در رسیدگی به تخلفات ساختمانی محسوب می گردد از هیات عمومی دیوان به لحاظ مغایرت باموازین قانونی و خروج از حدود اختیارات قانونی می نماید. »
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
«جناب آقای شفیعی شهردار محترم اراک
بازگشت به نامه شماره 26880-28/5/1398 مبنی بر تعیین تکلیف آراء اجرا نشده قلع و قمع بنا صادره از کمیسیون های بدوی و تجدیدنظر ماده 100 موضوع در جلسه هم اندیشی مورخ 7/7/1398 به ریاست رییس کل دادگستری استان و با شرکت اعضای حاضر در جلسه از جمله دادستان مرکز استان، قضات عضو کمیسیون های ماده صد، معاونت عمرانی استاندار، مدیرکل دفتر فنی استانداری، جنابعالی و شهرداران مناطق مورد بحث و بررسی واقع و نظریات حاضرین در ابعاد مختلف موضوع مطرح شد. النهایه با توجه به مباحث مطرح شده در جلسه و جوانب امر نظریه مشورتی دادگستری کل استان مرکزی به شرح بندهای سه گانه ذیل ایفاد می گردد. – معاون قضایی رییس کل و سرپرست معاونت برنامه ریزی دادگستری کل استان مرکزی 1- در مواردی که تا پایان سال 1395 آراء کمیسیون های ماده 100 مبنی بر قلع و قمع بنا قطعیت یافته تاکنون اجرا نشده باشند و مالک با طرح تقویت سازه اقدام نموده و سازمان نظام مهندسی، استحکام و رعایت مقررات ملی ساختمان را مورد تایید قرارداده و مالک فاقد معارض یا شاکی خصوصی بوده و تخلف ساختمانی منجر به افزایش طبقات ساختمان در ارتفاع نگردیده باشد شهرداری می تواند مجدداً پرونده را جهت رسیدگی و صدور رای مقتضی به کمیسیون بدوی ماده 100 بدوی ارسال کند. کمیسیون به موضوع رسیدگی و رای مقتضی صادر می کند؛
2- در مواردی که آراء قطعی کمیسیون های ماده 100 که تا پایان سال 1395 قطعیت یافته متضمن انسداد املاک تجاری به لحاظ کسر پارکینگ می باشد و مالک فاقد معارض یا شاکی خصوصی است در صورت تامین پارکینگ و جلب نظر موافق شهرداری (با واریز مبلغ مقرر به حساب مربوط به احداث پارکینگ در سطح شهر) و در صورتی که با تایید سازمان نظام مهندسی یا کارشناس رسمی احداث بنای تجاری مغایر با مقررات ملی ساختمان نباشد شهرداری می تواند مجدداً پرونده را جهت رسیدگی و صدور رای مقتضی به کمیسیون بدوی ماده 100 بدوی ارسال نماید.
کمیسیون به موضوع رسیدگی و رای مقتضی صادر می کند. »
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون قضایی رییس کل و سرپرست معاونت برنامه ریزی دادگستری کل استان مرکزی به موجب لایحه شماره 630/355/9012-23/4/1399 توضیح داده است که:
«اولاً: با توجه به مقررات مواد 80، 81 و 83 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، تقاضای ابطال مصوبات در هیات عمومی دیوان عدالت اداری تابع تشریفات و شرایط شکلی است که دادخواست تقدیمی شاکی از این حیث به جهات ذیل مواجه با نقص است:
الف- در فرضی که بندهای مورد درخواست ابطال مصوبه محسوب گردند مرجع تصویب کننده آنها در واقع دادگستری کل استان مرکزی است که دارای شخصیت حقوقی در سلسله مراتب سازمانی قوه قضاییه است و اقتضاء رسیدگی تقدیم دادخواست به طرفیت اداره یاد شده بوده در حالی که نامبرده اقدام به تقدیم دادخواست به طرفیت «معاونت قضایی و سرپرست معاونت برنامه ریزی دادگستری کل استان مرکزی» نموده و با توجه به اینکه این معاونت دارای شخصیت حقوقی مستقل و جداگانه از دادگستری نمی باشد از این جهت دادخواست تقدیمی مواجه به ایراد است.
ب- با توجه به ذیل ماده 80 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال مصوبات در دیوان عدالت مستلزم ذینفعی درخواست کننده است این در حالی است که شاکی در چندین بند دادخواست مصوبات مورد درخواست ابطال را نقد و بررسی نموده اما هیچ گونه دلیلی در اثبات ذینفع بودن خود جهت ابطال ارایه نکرده و به نحوی که در بندهای بعدی این لایحه عنوان می گردد هدف از ارایه نظریات مشورتی موضوع بندهای مورد دعوا در جهت مساعدت به مالکین با جلوگیری از اجرای رای قطعی کمیسیون های ماده 100 مبنی بر قلع بنا یا اعاده وضع به حال سابق املاک بوده و لذا حتی در صورتی که مالک دارای رای قطعی کمیسیون ماده صد در موارد فوق باشند منتفع از تصمیمات موضوع درخواست ابطال هستند و به عبارتی مشارالیه نه تنها متضرر از مصوبات نیست بلکه ذینفع در اجرا محسوب می شود و از این حیث نیز لازم بوده مدیر دفتر هیات عمومی در اجرای ماده 81 به نامبرده جهت ارایه دلایل بر ذینفع بودن ابطال مصوبات اخطار رفع نقص نماید و در صورت عدم ارایه دلایل قرار رد درخواست صادر شود.
ثانیاً: همان گونه که در ذیل نامه شماره 630/655/9012-7/11/1398 این معاونت به شهرداری اراک اعلام شده موارد مندرج در بندهای 1 و 2 جدول به عنوان «نظریه مشورتی دادگستری کل استان» اعلام شده و به عنوان مصوبه لازم الاجرا نبوده و شهرداری مخیر در اجرا یا عدم اجرای مصوبات کارگروه مشورتی طی بندهای یاد شده بوده است، بنابراین چون موضوع به عنوان مصوبه لازم الاجرا محسوب نمی شود موجبی هم در جهت ابطال آن وجود ندارد.
ثالثاً: شهرداری اراک به موجب نامه شماره 26880-8/5/1398 بااین عنوان که حدود 13000 رای قطعی صادره از کمیسیون های ماده 100 در آرشیو اجراییات شهرداری بلا اقدام مانده و در شرایط حساس فعلی اجرای هر یک از این آراء می تواند صدمات و لطمات غیرقابل جبرانی به همراه داشته باشد و با توجه به بن بست ایجاد شده در این خصوص درخواست نظریه مشورتی از دادگستری کل استان را نموده که حسب الامر رییس کل وقت دادگستری استان موضوع در جلسه هم اندیشی با شرکت دادستان مرکز استان، قضات عضو ماده 100 شهرداری، معاونت عمرانی استانداری، مدیرکل دفتر فنی استانداری، شهرداری کلان شهر اراک و شهرداران مناطق موضوع مورد واکاوی واقع و نظریات موافق و مخالف اخذ و در نهایت مصوبات بند 1 و 2 مورد پذیرش واقع و به عنوان نشریه مشورتی به شهرداری اعلام شده است با توجه به اینکه در واقع مصوبات مورد تقاضای ابطال در جهت مساعدت به مردم وحل مشکل آنها در مورد املاک موضوع تخلف در شهرداری که سالیان سال آرای آنها بلاتکلیف مانده ارایه شده و هدف از آن در شرایط حساس اقتصادی مساعدت و کمک به مردم است جای تعجب دارد که شاکی به عنوان شهرونـد بر چه مبنایی درخـواست ابطال مصوباتی را نموده که در جـهت حمـایت از حقوق مردم و مساعدت به مالکین صورت گرفته است، بدیهی است اگر ایشان مالک ملکی است که مشمول بندهای 1 و 2 مصوبات می باشد هیچ الزامی جهت عمل به مصوبات ارشادی را نداشته و می تواند رای قطعی ماده 100 مبنی بر قلع و قمع بنا یا اعاده وضع به حال سابق در مورد ملک تجاری را اجرا نماید.
رابعاً: استنباط شاکی در بند اولاً لایحه مبنی بر حاکمیت قاعده فراغ دادرس و اعتبار امر مختومه ناظر بر احکام دادگاه ها و رسیدگی در مرجع قضایی است و با توجه به اینکه کمیسیون های ماده 100 اساساً دادگاه محسوب نمی شوند و مرجع شبه قضایی می باشند مقررات اساسی دادرسی شامل دادگاه ها از جمله اعتبار امر قضاوت شده با فراغ دادرس شامل آنها نمی گردد و در مرجع شبه قضایی هیچ منع قانونی جهت طرح یک موضوعی که یک بار رسیدگی شده با سبب مجدد در کمیسیون وجود ندارد.
خامساً: همان گونه که معروض گردید دادگستری استان مرکزی در راستای درخواست ارشاد شهرداری موضوع نامه 26880-28/5/1398 به موضوع ورود و مصوبات یاد شده پس از طرح و بررسی در جلسه ارایه شده و در واقع دادگستری در جهت حل مشکلات شهرداری و شهروندان و رعایت حقوق عامه اقدام به ورود به موضوع نموده و هیچ گونه انتفاع یا ضرری در خصوص موضوع متوجه دادگستری نیست و هیات عمومی دیوان عدالت اداری می‌تواند هر تصمیمی در راستای موازین قانونی اخذ نماید مراتب جهت استحضار ایفاد می گردد.»
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 23/10/1399 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
الف- مفاد بند اول و دوم نامه شماره 630/655/9012-7/11/1398 معاون قضایی رییس کل و سرپرست معـاونت برنامه ریزی دادگستری کل استـان مرکزی، متضمن قـاعده الزام آور است و از مصادیـق مقررات موضوع ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری محسوب می شود.
ب- اولاً: مطابق ماده 100 قانون شهرداری مصوب 11/4/1334 و اصلاحات بعدی، آراء کمیسیون های ماده 100 قانون شهرداری، بعد از قطعیت لازم الاجراست.
ثانیاً: آراء کمیسیون های یاد شده، جز از طریق مراجع و راه های پیش بینی شده در قانون، قابل بازبینی شکلی و ماهوی نیست و طرح مجدد آرای کمیسیون ماده صد به جز در مواردی که در قانون تجویز شده است جواز قانونی ندارد.
ثالثاً: موارد مذکور در مصوبه مورد اعتراض از طرق قانونی طرح مجدد پرونده در کمیسیون ماده 100 قانون شهرداری ها نمی باشد، بنابراین نظر به اینکه قوانین و مقررات ناظر به ضوابط شهری و شهرسازی از جمله قواعد آمره بوده که تراضی طرفین در خصوص آن بی اثر است و رسیدگی مجدد ولو با توافق طرفین بر خلاف حکم قانونگذار است، از این رو بندهای 1 و 2 مصوبه مورد شکایت برخلاف قانون و خارج از حدود اختیارات وضع شده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود.
محمدکاظم بهرامی – رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
