بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه : 1096 تاریخ دادنامه : 18/9/1399 شماره پرونده : 9703272
مرجع رسیدگی : هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی : آقای علیرضا یوسفی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره 88583/675-17/7/1396 مدیرکل امور غذایی، آرایشی و بهداشتی
گردش کار : شاکی به موجب دادخواستی ابطال نامه شماره 88583/675-17/7/1396 مدیرکل امور غذایی، آرایشی و بهداشتی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که :
"با سلام و احترام : به استحضار می رساند اینجانب دارنده مجوز پخت نان مشاغل خانگی از سال 1390 در منزل پدری ام واقع در شهرستان ملارد تاریخ 23/5/1397 به منظور تمدید مجوز مشاغل خانگی در تولید و پخت نان در منطقه ملارد به اداره جهاد منطقه مراجعه و درخواست کتبی دادم. این اداره طی مکاتبه ای به شماره 85281/21/15/97 در همان روز به شبکه بهداشت ملارد درخواست من را انتقال داد. شبکه بهداشت ملارد در نامه به شماره 2456/415/ص/97-24/5/1397 پاسخ داد که به علت دریافت نامه شماره 88583/675-17/7/1396 از سازمان غذا و دارو دیگر برای پخت نان از طریق مشاغل خانگی مجوز صادر نمی کند. بنده شکایت خود را از طریق قسمت بازرسی دانشگاه علوم پزشکی ایران که متولی شبکه بهداشت ملارد است مجدداً در سامانه شکایت و بازرسی دانشگاه مربوطه ثبت کردم. مکاتبه ای از بازرسی دانشگاه به شماره 3092/د/97-18/6/1397 با شبکه بهداشت ملارد انجام شده و شبکه بهداشت ملارد نیز در نامه 3608/415/د/97-27/6/1397 جوابیه ای را به دانشگاه داده و در آن دوباره به نامه سازمان غذا و دارو برای عدم صدور مجوز استناد کرده است. پس از آن و عدم نتیجه لازم شکایت خود را در سایت سازمان بازرسی کل کشور با شماره پیگیری 368762103 ثبت کردم. این سازمان نیز در نهایت در تاریخ 9/10/1397 به من پاسخ داد درخواست شما از طرف دستگاه مربوطه رد شده و ابطال بخشنامه در حوزه وظیفه این مدیریت نیست و تنها از طریق دیوان عدالت اداری قابل ابطال است. لازم به ذکر است: پخت نان کما فی السابق در فهرست مجاز سال 1397 دبیرخانه ستاد ساماندهی مشاغل خانگی نیز درج شده و در سایت وزارت کار نیز آمده است. دستگاه اجرایی مربوط به تولید نان در مشاغل خانگی جهاد کشاورزی می باشد لیکن به تاییدیه بهداشتی شبکه بهداشت برای تمدید مجوز نیاز دارد. ماده 7 بند 4 قانون ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی بر مزیت عدم نیاز به تغییر کاربری مسکونی در این مشاغل تاکید دارد. یکی از اهداف مصرح مشاغل خانگی در بند (ج) دستورالعمل اجرایی قانون ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی کاهش هزینه های تولید و خدمات برای حضور فعال و مستمر در بازار رقابت عنوان شده است. لذا خواهشمند است مساعدت فرموده و با عنایت به پشتوانه قانون ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی و در راستای اجرای دستورالعمل اجرایی قانون ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی نسبت به ابطال دستورات نامه شماره 88583/675-17/7/1396 مدیرکل امور غذایی، آرایشی و بهداشتی و تصمیمات درج شده در آن و سایر دستورالعملهای مغایر با قانون درج شده در نامه مذکور و پاسخ مثبت صدور مجوز اینجانب بر مبنای قانون، دستور رسیدگی لازم را صادر فرمایید."
در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لوایحی که به شماره 97-3272-1 مورخ 29/10/1397 و 97-3272-8 مورخ 5/9/1399 ثبت دفتر هیات عمومی و هیات های تخصصی دیوان عدالت اداری شده توضیح داده است که:
"عطف به صدور اخطاریه رفع نقص پرونده اینجانب علیرضا یوسفی با کلاسه پرونده 9703272 و شماره پرونده 9709980905801978 موارد به ترتیب سوالات رسیده شده به شرح ذیل تقدیم حضور می گردد :
1- پاسخ سوال اول : مورد تقاضای اینجانب به صورت صریح و مشخص ابطال نامه 88583/675 می باشد.
2- پاسخ سوال دوم : دستورالعمل اجرایی واحدهای کوچک تولید و بسته بندی (کارگاهی) با کد مدرک sp-pr-1393-0010 با تاریخ صدور فروردین 1396 و شماره بازنگری 06 بازنگری بهمن 1395 سازمان غذا و داروی وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به خودی خود مغایر با هیچ قانونی نیست لیکن وقتی بر اساس نامه فوق مبنای اخذ مجوز مشاغل خانگی برای تولید نان می گردد تمامی مفاد این دستورالعمل مغایر صریح قانون ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی به خصوص ماده 7 بند 4 (عدم نیاز به تغییر کاربری مسکونی) می گردد زیرا مبنای تدوین این دستورالعمل اجرایی، تاسیس کارگاه با مقتضیات و استانداردهای مربوط به آن است و هیچ توجهی به خانگی بودن کسب و کارهای مشاغل خانگی در این دستورالعمل نشده است. این مستند در سایت سازمان غذا و دارو از طریق آدرس ذیل نیز قابل رویت می باشد : http://www.fda.gov.ir/2165
3- پاسخ سوال سوم: منظور از سایر دستورالعمل ها در شکایت اینجانب مدرک شماره sp-wi-1393-002 با تاریخ صدور فرودین 1396 و شماره بازنگری 06 بازنگری بهمن 1395 با عنوان حداقل ضوابط فنی و بهداشتی واحدهای کوچک تولید و بسته بندی (کارگاهی) سازمان غذا و داروی وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی می باشد که در ادامه دستورالعمل اجرایی واحدهای کوچک تولید و بسته بندی (کارگاهی) و الزام اخذ مجوزهای مربوطه شده است. این مستند نیز به خودی خود مغایر قانون نیست لیکن وقتی مبنای اخذ مجوز مشاغل خانگی برای تولید نان می گردد تمامی مفاد این دستورالعمل مغایر صریح قانون ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی به خصوص ماده 7 بند 4 (عدم نیاز به تغییر کاربری مسکونی) می گردد. این مستند در سایت سازمان غذا و دارو از طریق آدرس ذیل نیز قابل رویت می باشد :
http://fda.gov.ir/uploads/420330efcd3dcco799beb0ذ4f 999a37d.pdf
طبق بخش انتهایی اصل 85 قانون اساسی نیز مصوبات دولت نباید مخالف قوانین و مقررات عمومی کشور باشد. همچنین طبق اصل 138 قانون اساسی وضع آیین نامه ها و صدور بخشنامه ها نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد لیکن در موارد فوق این مغایرت با روح و متن قانون دیده می شود. تاسیس کارگاه و کسب و کار مشاغل خانگی دو مقوله کاملاً جدا و مستقل از یکدیگرند که متاسفانه پس از ابلاغ نامه 88583/675 هر دو یکسان دیده شده و مبنای صدور مجوز مشاغل خانگی در برخی حوزه ها از جمله حوزه مورد شکایت بنده یعنی تولید نان قرار گرفته وروح حاکم بر قانون و متن صریح آن را خدشه دار کرده است. اخذ مجوز اولیه اینجانب در سال 1390 نیز گواه این مدعاست که در ابتدا این قانون توسط دستگاه های اجرایی به گونه ای صحیح اجرا می شده لیکن هم اکنون علیرغم عدم تغییر در قوانین دستگاه اجرایی مربوطه از مسیر اجرای آن خارج شده است. در سایت وزارت کار به آدرسی ذیل کماکان تولید نان در فهرست مشاغل خانگی قرار دارد :
https://mkh.mcls.gov.ir/icm content/media/image/2019/01/297200 orig.pdf
لذا خواهشمند است با عنایت به موارد اشاره شده دستور بررسی و رسیدگی لازم را صادر فرمایید. به منظور شفاف سازی مجدد، تاکید دارم اصل خواسته اینجانب ابطال نامه 88583/675 می باشد. لذا مراتب جهت استحضار هیات عمومی ایفاد می گردد."
متن مقرره های مورد اعتراض به شرح زیر است :
"معاون غذا و دارو دانشگاه علوم پزشکی و خدمات بهداشتی سراسر کشور سلام علیکم. موضوع: نحوه اجرا دستورالعمل اجرایی واحدهای کوچک تولید و بسته بندی (کارگاهی) احتراماً پیرو ابلاغ دستورالعمل اجرایی واحدهای کوچک تولید و بسته بندی به شماره 193344/675-24/12/1395 و با عنایت به جلسه کمیته مشاورین استانی مورخ 24/5/1396 دسـتورالعمل مذکور تجمیع و جایگزین دسـتورالعمل های مشاغل خانگی و شناسه نظارت کارگـاهی می باشد و معاونین غذا و دارو و کمیته فنی دانشگاه می بایست راساً با گزارش بررسی کارشناسی و متناسب با سلامت کالا مطابق با دستورالعمل مذکور اقدام نمایند."
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر بازرسی، رسیدگی به شکایات و امور حقوقی سازمان غذا و دارو به موجب لایحه شماره 70055/661/د-8/7/1398 توضیح داده است که :
"بازگشت به کلاسه پرونده 9703272 آن هیات موضوع دادخواست آقای علیرضا یوسفی مبنی بر درخواست ابطال نامه شماره 88583/675-17/7/1396 مدیرکل امور غذایی، آرایشی و بهداشتی بدین وسیله مطالب زیر در مقام دفاع جهت ارایه به مرجع رسیدگی و در خواست رد شکایت تقدیم می گردد :
الف) ایرادات شکلی: 1- همان گونه که ملاحظه می فرمایید موضوع شکایت شاکی حاوی هیچ گونه دستور خاصی نیست و صرفاً از معاونین غذا و دارو دانشگاه های علوم پزشکی کشور خواسته شده است تا مطابق با دستورالعمل قانونی مربوطه رفتار نمایند و ابطال آن به معنی عدم الزام معاونین مذکور به تبعیت از دستورالعمل قانونی صادره است که قطعاً فاقد وجاهت می باشد.
2- در نامه موضوع شکایت صدرالذکر به نامه دیگری تحت شماره 193344/675-24/12/1395 اشاره شده است که طی آن دستورالعمل اجرایی واحدهای کوچک تولید و بسته بندی با شماره بازنگری 06-24/11/1395 جهت اجـرا ابلاغ گردیده است ملاحظه می فرمـایید که نامه موضوع شکایت شاکی حتی حـاوی ابلاغ دستورالعمل خاصی نیست و بنابراین تقاضای ابطال آن فاقد معنای خاصی است.
3- با چشم پوشی از ایرادات فوق و با فرض اینکه منظور شاکی ابطال دستورالعمل ابلاغی طی نامه دیگری تحت شماره 193344-24/12/1395 می باشد، باز هم شکایت شاکی قابلیت استماع و رسیدگی ندارد. چرا که در این صورت نامبرده می بایست به صورت صریح و روشن، مواد، تبصره ها و بندهایی از دستورالعمل را که در تعارض با قوانین می داند با تصریح به شماره ماده و تبصره و بند قانون را اعلام می نمود تا هم امکان پاسخ گویی و دفاع برای طرف شکایت فراهم شود و هم هیات با تطبیق مواد و تبصره ها و بندهای مورد شکایت با مواد و تبصره های قانونی تطابق یا تعارض آن دو را احراز و رای مقتضی و مناسب صادر نماید. بنابراین ملاحظه می فرمایید که شکایت شاکی با وصف فعلی قابلیت استماع و رسیدگی ندارد.
ب- ایرادات ماهوی : به استحضار می رساند بر اساس قانون ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی و مطابق ردیف 9 ماده 3 قانون مذکور، وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی یکی از اعضای ستاد ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی می باشد و مطابق ماده 6 همان قانون مقرر گردیده است: « کلیه دستگاه های عضو ستاد موظفند راهکارهای حمایتی، نظارتی و تسهیل کننده ایجاد و توسعه مشاغل خانگی مجاز را در قالب دستورالعمل، حداکثر ظرف سه ماه از تاریخ تصویب این قانون تدوین و جهت تصویب به ستاد ارایه نمایند.» بنابراین ملاحظه می فرمایید که اولاً: تهیه دستورالعمل مذکور در حدود اختیارات وزارت بهداشت به عنوان دستگاه عضو ستاد ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی بوده و در اجرای تکلیف مندرج در ماده 6 صدرالذکر به انجام رسیده است و دلیل موجهی بر ابطال آن وجود ندارد. ثانیاً: مرجع تصویب دستورالعمل یاد شده ستاد ساماندهی وحمایت موضوع ماده 3 قانون یاد شده متشکل از 20 عضو، شامل وزرای 9 وزارتخانه و 11 عضو دیگر می باشد که شخصیت حقوقی مستقلی دارد و وزارت بهداشت به عنوان یکی از اعضای ستاد، صرفاً مسیولیت تهیه و پیشنهاد دستورالعمل را داشته است، بنابراین شکایت از دستـورالعمل صادره می بایست بـه طرفیت مرجع تصویب کننده (ستـاد ساماندهی و حمایت از مشاغـل خانگی) مطرح می گردید و با وصف فعلی قابلیت رسیدگی ندارد. لذا تقاضا دارد با لحاظ دفاعیات مطروحه و پس از بررسی و احراز ایردات مشروحه فوق، رای در رد شکایت شاکی صادر فرمایید."
همچنین معاون وزیر و رییس سازمان غذا و دارو نیز در پاسخ به شکایت مذکور به موجب لایحه شماره 32809/655-9/4/1399 توضیح داده است که :
"بازگشت به نامه شماره 9703272-18/3/1399 و نتیجه حاصل از جلسه با موضوع ابطال نامه شماره 88583/675-17/7/1396 مدیرکل امور غذایی، آرایشی و بهداشتی بدین وسیله معروض می دارد :
1- نامه مذکور صرفاً یک نامه اطلاع رسانی می باشد و بیان نموده است که دستورالعمل اجرایی واحدهای کوچک تولید و بسته بندی (که قبلاً ابلاغ شده است) نتیجه تجمیع دو دستورالعمل جداگانه یعنی دستورالعمل مشاغل خانگی و دستورالعمل شناسه نظارت کارگاهی می باشد ( که پیش از آن به طور جداگانه ابلاغ شده است) به عبارت دیگر نامه مذکور یک اطلاع رسانی به معاونین غذا و دارو می باشد و خود محتوا یا ابلاغ اجرایی ندارد تاکید آن که با تجمیع دو دستورالعمل، محتوای دستورالعمل ها تغییر نیافته و صرفاً در قالب یک بسته ابلاغ شده است. 2- دستورالعمل مذکور (تجمیع شده) در اختیار دبیرخانه ستاد ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی قرار گرفته است که با طی فرایندهای آن دبیرخانه در سامانه دبیرخانه ستاد بارگذاری و منتشر شده است.
3- مطابق با دستورالعمل مذکور هم اینک مجوزهای مربوط به مشاغل خانگی صادر می گردد.
4- برابر قانون ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی، دستورالعمل ها باید توسط دستگاه اجرایی مسیول تهیه و پس از تصویب در ستاد از سوی دبیرخانه منتشر گردد. با توجه به انتشار دستورالعمل از طریق سامانه دبیرخانه ستاد، چنانچه شکواییه ایی مطرح باشد می بایست از مرجع تصویب و منتشر کننده (ستاد ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی) صورت پذیرد.
لذا با عنایت به مطالب فوق تقاضای رد شکایت شاکی را از آن مرجع دارد. یادآوری آن که ابطال نامه مذکور صرفاً ابطال تجمیع صورت گرفته تلقی خواهد شد. اما چنانچه دستورالعمل ابطال شود به دلیل آن که مرجع تصویب و انتشار ستاد ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی می باشد و احتمال ابلاغ ابطال برای وزارت بهداشت صادر می گردد. این امر منتج به سردرگمی شده و عملاً به دلیل خلاء به وجود آمده ارباب رجوع متحمل زیان از محل این سردرگمی خواهند شد."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 18/9/1399 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
با عنایت به اینکه به موجب مقررات ماده 6 قانون سـاماندهی و حمـایت از مشاغـل خانگی مصوب سال 1389، کلیه دستگاه های عضو ستاد موظفـند راهکارهای حمـایتی، نظارتی و تسهیل کننده، ایجاد و توسعه مشاغل خانگی مجاز را در قالب دستورالعمل، حداکثر ظرف سه ماه از تاریخ تصویب این قانون تدوین و جهت تصویب به ستاد ارایه نمایند و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی بر خلاف مقررات فوق راساً به موجب مقرره مورد شکایت اقدام به تسری دستورالعمل واحدهای کوچک تولید و بسته بندی به مشاغل خانگی کرده و به عبارت دیگر صدور دستورالعمل نظارتی برای مشاغل خانگی صادر کرده است، بنابراین مقرره موضوع شکایت خارج از حدود اختیارات وضع شده و به استناد بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود.
محمدکاظم بهرامی – رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
