بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 1028 تاریخ دادنامه: 12/9/1399 شماره پرونده: 9702973
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای علی اصغر کاشفی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 3 تصویب نامه شماره 1038/ت28393هـ-16/1/1382 هیات وزیران
گردش کار : شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند 3 تصویب نامه شماره 1038/ت28393هـ-16/1/1382 هیات وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که :
"به استحضار می رساند : با عنایت به اینکه هیات وزیران طی تصویب نامه شماره 1038/ت28393هـ-16/1/1382 در راستای بند (الف) ماده 4 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی تصویب نمود : «1- کلیه کارکنان سازمان های مناطق آزاد تجاری- صنعتی تابع مقررات قانون کار می باشند. 2- کلیه کارکنانی که از سایر دستگاه های دولتی به این مناطق مامور می شوند نیز در مدت ماموریت از لحاظ پرداخت حقوق و دستمزد مشمول مقررات فوق خواهند بود.» با عنایت به اینکه هیات وزیران بر اساس بند 3 این تصویب نامه کارکنان مامور از سایر دستگاه های اجرایی را به مناطق آزاد از لحاظ پرداخت حقوق و دستمزد تابع قانون کار دانسته است و بر اساس فراز پایانی بند (الف) ماده 112 قانون برنامه پنجم توسعه تنفیذ شده در بند (الف) ماده 65 قانون احکام دایمی توسعه، سازمان های مناطق آزاد منحصراً بر اساس قانون کار و قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی با اصلاحـات بعدی اداری خـواهند شد. از آنجا که بر اساس قـوانین خـاص استخدامی چون قانون استخـدام کشوری و قانون مدیریت خدمات کشوری (بند د ماده 120) ماموریت یکی از حالت های استخدامی در این قوانین پیش بینی شده و کارمندان به لحاظ پرداخت حقوق و دستمزد نیز تابع این قوانین خواهند بود و نیز مستفاد از ماده 188 قانون کار که عنوان می دارد: «ماده 188- اشخاص مشمول قانون استخدام کشوری یا سایر قوانین و مقررات خاص استخدامی و نیز کارگران کارگاه های خانوادگی که انجام کار آنها منحصراً توسط صاحب کار و همسر و خویشاوندان نسبی درجه یک از طبقه اول وی انجام می شود، مشمول مقررات این قانون نخواهند بود.» بنابراین کارمندان دستگاه های اجرایی تابع قوانین خاص استخدامی بوده و عملاً نمی توانند مشمول نظام حقوق و دستمزد مناطق آزاد تجاری- صنعتی گردند. زیرا :
اولاً : انحصار اداره این مناطق بر اساس قانون کار، تاکید شده در دو قانون صدرالاشاره تنها کارکنان مناطق آزاد تجاری- صنعتی را به لحاظ حقوق استخدامی و پرداختی تابع قانون کار می داند و ثانیاً : با انحصار یاد شده و صراحت منع ماده 188 قانون کار، عملاً امکان ماموریت کارکنان دستگاه های اجرایی به مناطق آزاد امکان پذیر نمی باشد زیرا کارکنان دستگاه های اجرایی تابع مقررات و قانون استخدامی خود هستند و از حیث پرداخت حقوق و دستمزد انطباقی میان قانون کار و سایر قوانین استخدامی وجود ندارد. در نتیجه ماموریت کارکنان دستگاه های اجرایی به سازمان های مناطق آزاد برخلاف ماده 188 قانون کار محسوب می شود و عملاً امکان پذیر نمی باشد. مضافـاً استنـاد هیـات وزیـران به بند (الف) مـاده 4 قانـون چـگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی کـه عنوان می دارد: « ماده4- هیات وزیران مسیولیت: الف- تصویب آیین نامه ها و هماهنگ نمودن کلیه فعالیت های هر منطقه» را بر عهده دارد لذا این هماهنگ نمودن نمی تواند مشعر بر ایجاد تکلیف برای تابعین قوانین استخدامی غیر از قانون کار باشد و اساساً تصویب نامه های هیات وزیران نیز مستند به اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی نمی تواند مغایر روح و متن قوانین باشد علاوه بر آن انحصار اداره سازمان مناطق آزاد به قانون کار، تبعیت صریح از کلیه مفاد این قانون را اقتضاء می نماید. با توجه به موارد مطروحه و مستفاد از اصل هشتاد و پنجم و یکصد و سی و هشتم قانون اساسی که تصریح می کند تصویب نامه ها و آیین نامه ها و … دولتی نباید با شرع و روح و متن قوانین مغایرت داشته باشند لذا به استناد اصل یکصد و هفتادم قانون اساسی و ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و نظر به مغایرت احصاء شده در متن دادخواست تقاضای ابطال بند 3 آیین نامه موضوع شکایت را از محضر قضات شریف هیات عمومی دیوان عدالت اداری خواستارم."
متن مصوبه مورد اعتراض به شرح زیر است :
"لغو تصویب نامه های موضوع آیین نامه حقوق و دستمزد کارکنان سازمان های مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران و تبعیت کلیه کارکنان سازمان های مذکور از مقررات قانون کار
شماره: 1038ت28393هـ-16/1/1382
ریاست جمهوری- دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی
هیات وزیران در جلسه مورخ 10/1/1382 با توجه به نامه شماره 4639هـ ب-5/11/1381 هیات بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین و به استناد بند (الف) ماده 4 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1372 تصویب نمود :
1- آیین نامه حقوق و دستمزد کارکنان سازمان های مناطق آزاد تجاری-صنعتی جمهوری اسلامی ایران موضوع تصویب نامه های شماره 42154ت 16497ک-6/4/1375 و شماره 61254ت18432-11/5/1376 و اصلاحیه‌های بعدی آن به شماره 76415ت19218-27/12/1376 و 81488ت21014-26/12/1377 لغو می‌شود.
2- کلیه کارکنان سازمان های مناطق آزادی تجاری – صنعتی تابع مقررات قانون کار می باشند.
3- کلیه کارکنانی که از سایر دستگاه های دولتی به این مناطق مامور می شوند نیز در مدت ماموریت از لحاظ پرداخت حقوق و دستمزد مشمول مقررات فوق خواهند بود.»
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (معاونت حقوقی رییس جمهور) به موجب لایحه شماره 51221/38126-30/4/1398 توضیح داده است که :
"عطف به ابلاغیه مورخ 16/10/1397 موضوع ارسال نسخه دوم دادخواست آقای علی اصغر کاشفی به خواسته ابطال بند 3 تصویب نامه شماره 1038/ت28393هـ-16/1/1382 هیات وزیران (شماره پرونده 970998905801853 و کلاسه پرونده 9702973) با ایفاد تصویر نامه های شماره 1168-6/1/1398 سازمان اداری و استخدامی کشور و ضمیمه آن و شماره 6501/60/972-20/12/1397 شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی اعلام می دارد: طبق ماده 5 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب 7/6/1372 مقرر شده است: «ماده5- قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی: هر منطقه توسط سازمانی که به صورت شرکت با شخصیت حقوقی مستقل تشکیل می گردد و سرمایه آن متعلقه به دولت است اداره می شود و این شرکت ها و شرکت های وابسته از شمول قوانین و مقررات حاکم بر شرکت های دولتی و سایر مقررات عمومی دولت مستثنی بوده و منحصراً بر اساس این قانون و اساسنامه های مربوط اداره خواهند شد و در موارد پیش بینی نشده در این قانون و اساسنامه تابع قانون تجارت خواهند بود.» از طرفی طبق بند (الف) ماده 4 قانون فوق الذکر هیات وزیران مسیولیت تصویب آیین نامه ها و هماهنگ نمودن کلیه فعالیت‌های هر منطقه را به عهده دارد. هیات وزیران با توجه به ماده 5 و با استناد به بند (الف) ماده 4 قانون مذکور در بند 2 تصویب نامه شماره 1038/ت28393هـ-16/1/1383 «کلیه کارکنان سازمان های مناطق آزاد تجاری- صنعتی را تابع مقررات قانون کار قرار داده است. مضافاً اینکه اداره شدن سازمان های مناطق آزاد بر اساس قانون کار صراحتاً در ماده 112 قانون برنامه پنجم توسعه و ماده 65 قانون احکام دایمی برنامه های توسعه، تاکید شده است.
2- مطابق مـاده 11 قانون استخدام کشوری مـاموریت مستخدمان دولت به سازمان هـای دیگر با تصویب هیات وزیران مجاز بوده است که مطابق ردیف 5 ماده 10 آیین نامه اجرایی ماده 11 قانون استخدام کشوری یکی از موارد ماموریت کارمندان به شرکت های دولتی است. از طرف دیگر مطابق ماده 121 قانون مدیریت خدمات کشور نیز ماموریت کارمندان مشمول قانون مدیریت به سایر دستگاه های اجرایی ( که از آن جمله مطابق ماده 5 قانون مدیریت سازمان هایی مانند سازمان مناطق آزاد می باشد که شمول حکم به آنها مستلزم ذکر نام است) با تصویب هیات وزیران تجویز شده است. از آنجا که سازمان های مناطق آزاد به صورت شرکت اداره می شوند بنابراین بند 3 تصویب نامه شماره 1038/ت28393هـ-16/1/1382 از جهت ماموریت کارمندان دستگاه های دولتی به سازمان های مناطق آزاد بر اساس قوانین از جمله قوانین یاد شده با تصویب هیات وزیران ممکن بوده است.
3- با عنایت به اینکه در بند 3 تصویب نامه تصریح شده است کارمندان مامور « از نظر پرداخت حقوق و دستمزد» مشمول مقررات فوق قرار دارند، بنابراین کارمندان مامور به طور کلی مشمول قانون کار نشده اند از طرفی دولت می تواند مقرر نماید کارمندان مامور از حیث حقوق و مزایا حقوق و مزایای دستگاه مبدا و یا حقوق و مزایای دستگاه مقصد را دریافت نمایند. به هر حال کارمندان مامور از حیث مقررات استخدامی کما کان تابع قوانین دستگاه مبدا می باشند و ایراد ماده 188 قانون کار موضوعاً منتفی است.
4- به تصریح بند (الف) ماده 112 قانون برنامه پنجم توسعه و نیز بند (الف) ماده 65 قانون احکام دایمی برنامه‌های توسعه « سازمان های مناطق آزاد مشمول قانون کار هستند» در نتیجه افرادی که در سازمان منطقه آزاد خدمت می کنند هر چند به صورت مامور باید از نظر نظام پرداخت قانون کار در مورد آنان اعمال شود.
با توجه به مراتب فوق به خصوص با توجه به حاکمیت فعلی ماده 65 قانون احکام دایمی برنامه های توسعه و نیز ماده 121 قانون مدیریت خدمات کشوری برای ماموریت از دستگاه های مشمول به سایر دستگاه های اجرایی رد دادخواست مورد تقاضا است."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 12/9/1399 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
با توجه به فلسفه ایجاد مناطق آزاد تجاری و جذب سرمایه و نیروی انسانی و نظر به اینکه مناطق مذکور از شمول حاکمیت قوانین سرزمینی خارج بوده و تابع مقررات خاص اشتغال می باشند و مطابق ماده 12 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی مصوب 1372 اختیار وضع مقررات مربوط به اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تامین اجتماعی به موجب آیین نامه های مصوب هیات وزیران خواهد بود و هیات وزیران مطابق اختیار قانونی مصوبه مورد شکایت را تصویب کرده است، بنابراین ماده 11 و بند (ث) ماده 124 قانون استخدام کشوری و بند (د) ماده 120 قانون مدیریت خدمات کشوری و نیز ماده 5 آیین نامه اجرایی تبصره 2 ماده 21 و ماده 121 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 13/10/1388 هیات وزیران، ماموریت را حالت استخدامی بیان کرده که مستخدم به طور موقت مامور به انجام وظیفه خاصی گردیده و ماموریت کارمندان مشمول قانون به دستگاه های دیگر مشمول قانون با حفظ پست سازمانی در دستگاه متبوع و پرداخت حقوق و فوق‌العاده از دستگاه متبوع مجاز دانسته شده است و در قوانین و مقررات هیچ گونه اختیاری راجع به تغییر قانون مشمول مستخدم مامور در دستگاه دیگر از جمله در خصوص حقوق و مزایا مورد تصریح قرار نگرفته که در موارد سکوت قانون اصل بر عدم اختیار است و مطابق ماده 188 قانون کار اشخاص مشمول قانون استخدام کشوری یا سایر قـوانین و مقررات خـاص استخـدامی مشمول مقررات قانون کار نیستند. بنا بر مراتب بند 3 مصوبه مورد اعتراض مغایر قانون به شرح فوق الذکر است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود.
محمدکاظم بهرامی – رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
