بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 913 تاریخ دادنامه: 4/6/1399 شماره پرونده: 9601610
مرجع رسیدگی : هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی : آقایان محمدرضا شیرمحمدی، محمد مهدی خانی، البرز سعیدی، بنان میرزاکریمی و نریمان صادقیان با وکالت آقای سیدمجتبی موسوی
موضوع شکایت و خواسته : ابطال آن بخش از مصوبه شورای عالی برنامه ریزی و توسعه استان تهران در جلسه مورخ 1/4/1389 در تصویب طرح جامع رودهن و الحاق روستای مهرآباد به آن مبتنی بر بند 4-1 جلسه 14/11/1388 کارگروه تخصصی مسکن و شهرسازی استان تهران
گردش‌کار : آقای سیدمجتبی موسوی به وکالت از شاکیان به موجب دادخواستی ابطال آن بخش از مصوبه شورای عالی برنامه ریزی و توسعه استان تهران در جلسه مورخ 1/4/1389 در تصویب طرح جامع رودهن و الحاق روستای مهرآباد به آن مبتنی بر بند 4-1 جلسه 14/11/1388 کارگروه تخصصی مسکن و شهرسازی استان تهران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که :
"احتراماً ضمن تقدیم کپی نامه شماره 121295/ت/17174ک-15/10/1375 معاون اول ریاست جمهوری مبنی بر تصویب، ایجاد و تشکیل دهستان مهرآباد به مرکزیت روستای مهرآباد از توابع شهر رودهن به استحضار می‌رساند: شورای برنامه ریزی و توسعه استان تهران در تاریخ 1/4/1389 مبادرت به تصویب طرح جامع(راهبردی-ساختاری) رودهن نموده و برخلاف قوانین موضوعه روستای مهرآباد را نیز مشمول طرح قرار داده و مراتب طی نامه شماره 24356/01/90-10/5/1390 از سوی استاندار تهران به شهرداری رودهن جهت اجرا ابلاغ می گردد. متعاقباً شهرداری رودهن به استناد طرح جامع مذکور که روستای مهرآباد را نیز شامل گردیده، با تلقی الحاق آن به شهر رودهن، برخلاف قوانین و مقررات مربوطه مبادرت به دخالت در امور روستای مهرآباد می‌نماید. این در حالی است که روستای مذکور مستقل ودارای طرح هادی روستایی وشورای منتخب قانونی می‌باشد و طبق تبصره 1 قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها مصوب 14/10/1384 که اشعار می دارد «روستاهایی که در حریم شهرها واقع می شوند مطابق طرح هادی روستایی دارای محدوده و حریم مستقل بوده و شهرداری شهر مجاور حق دخالت در ساخت و ساز و سایر امور روستا را ندارد» شهرداری رودهن حق دخالت در امور روستا را نداشته و اقدامات ایشان مخالف صریح قانون می باشد.
همان گونه که استحضار دارید قانونگذار نحوه الحاق روستاها به شهر را به صورت مبرهن و مشخص در ماده 13 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب 15/4/1362 بدین شرح بیان می دارد « هرگونه انتزاع، تبدیل و ایجاد و ادغام و نیز تعیین و تغییر مرکزیت و تغییر نام و نامگذاری واحدهای تقسیمات کشوری به جز استان بنا به پیشنهاد وزارت کشور و تصویب هیات وزیران خواهد بود» و ماده 14 قانون مارالذکر نیز سازمان اداری کشور را ملزم به رعایت آن نموده است و دستورالعمل اجرایی وزارت کشور به شماره 20854-28/2/1393 در خصوص نحوه الحاق روستاهایی که در حریم شهر قرار دارند مقرر می دارد که «روستاهایی که در حریم شهر قرار دارند تنها با تشخیص فرماندار آن شهرستان به شهر مربوطه الحاق می گردد که در مانحن فیه، فرماندار شهرستان دمـاونـد نیـز طـی نـامه شماره 69520/1/2927/1-20/8/1396 و شماره 8095/1/2927/1-7/10/1396 مخالفت خود را با الحاق روستای مهرآباد به رودهن به لحاظ عدم وجود شرایط لازم و مخالفت شدید اهالی و تجمعات و تظاهرات در مقابل فـرمانداری و ایجـاد نارضایتی و احتمال بروز درگیری و اغتشاشات محلی و عـواقب امنیتی اعلام داشته است. بنا علیهذا با عنایت به اینکه هیچ گونه اقدامی در راستای الحاق روستای مهرآباد به شهر رودهن صورت نپذیرفته، مصوبه معترض عنه که روستای مهرآباد رادر طرح جامع جز شهر رودهن قرار داده مخالف صریح قوانین موضوعه بوده و در واقع با سلب اختیارات شورای قانونی روستای مهرآباد عملاً آن را منحل و شهرداری رودهن نیز با استناد به مصوبه مذکور با دخالت در امور روستا که دارای طرح هادی روستایی نیز می‌باشد به اقدامات غیرقانونی ادامه داده و موجب خسارات شدید به روستا می گردد که جبران آن در آتیه متعسر و غیرممکن می باشد لذا بدواً تقاضای صدور دستور موقت توقف عملیات اجرایی و سپس رسیدگی و نقض مصوبه معترض عنه مورد استدعاست."
در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری برای وکیل شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه شماره 11-هـ/313 مورخ 22/8/1398 و لایحه ای که به شماره 96-1610-2 مورخ 7/7/1397 ثبت دفتر هیات عمومی و هیات های تخصصی دیوان عدالت اداری شده، توضیح داده است که :
"خواسته اینجانب در شکواییه مطروحه ابطال مصوبات مذکور در شکواییه که خلاف قوانین موضوعه می باشد است. و ذکر خلاف شرع بودن مصوبات مذکور از حیث عدم رعایت حقوق مردم روستا که قانون آن را تعیین و به رسمیت شناخته می باشد و الّا مصوبات مذکور که خلاف صریح قانون می باشد، در صورت ابطال آن توسط هیات عمومی دیوان عدالت اداری خواسته را محقق و موضوع خلاف شرع و تعیین آن و یا تعیین مصادیق آن مطمع نظر نمی باشد و تقاضای ارجاع آن به شورای نگهبان را نداریم.
احتراماً عطف به دادخواست تقدیمی ثبت شده به شماره 96/1610 در دبیرخانه هیات عمومی به پیوست مدارک جدیدالتحصیل ذیل که حاکی از اذعان استانداری تهران، به خلاف قانون بودن طرح مشتکی عنه (مبنی بر الحاق بخشی از روستای مهرآباد در طرح جامع و تفصیلی شهر رودهن به آن شهر) و ایجاد مشکلات فراوان برای روستا و اهـالی آن تقدیم می گردد، ضمناً مستحضر می دارد متـاسفانه علیرغم پی بردن مشتکی عنه بـه خلاف قانون بـودن طرح مذکور هیچ گونه اقدامی انجام نداده و متاسفانه شهرداری رودهن همچنان در حال انجام اقدامات غیر قانونی (صدور مجوز ساخت و ساز پایان کار) در روستای مهرآباد و تخریب بافت و زیرساختهای روستا می باشد. مدارک جدیدالتحصیل :
1- پیوست شماره 1 حسب بند 39 نامه شماره 1703861-29/11/1396 مبنی بر تشکیل کارگروه برای بررسی دقیق موضوع مغایرتهای قانونی.
2- صورتجلسه مورخ 26/4/1397 مبنی بر وجود مغایر قانونی در طرح جامع و تفصیلی رودهن و تصویب خارج نمودن محدوده روستای مهرآباد از طرح مذکور
3- نامه شماره 3520/1/1/7-29/3/1397 فرماندار دماوند مبنی بر ارسال صورتجلسه برای استاندار تهران و یادآوری مغایرت قانونی طرح جامع تفصیلی رودهن متذکر می گردد که هویت مرکز دهستان مهرآباد خدشه دار شده و مخالف نظر و خواست فرمانداری بوده و مورد مخالفت شدید مردم است و جهت پیشگیری از تبعات امنیتی و اجتماعی تقاضای اصلاح طرح معترض عنه را نموده اند."
متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است:
الف: مصوبه 1/4/1389 شورای برنامه ریزی و توسعه استان تهران:
"طرح جامع شهرهای رودهن، بومهن، پردیس و آبعلی بر اساس آخرین مصوبات کارگروه مسکن و شهرسازی به تصویب رسید.
ب: بند 4-1 جلسه مورخ 14/11/1388 کارگروه تخصصی مسکن و شهرسازی استان تهران:
4-1 مقرر گردید محدوده های مسکن مهر و روستای مهر آباد، به عنوان محدوده شهر رودهن قلمداد شود."
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل اداره راه و شهرسازی استان تهران به موجب لایحه شماره 9999/1200/97/ص-1/3/1397 توضیح داده است که : "روستای مهرآبـاد از تـوابع بخش رودهن با حـدود 3 هزار نفر جمعیت، در جنـوب شهر واقع شـده که در زمان تصویب طرح جامع با توجه به پروژه مسکن مهر (در منتهی الیه محدوده طرح جامع) و ساخت و سازهای بی رویه (در ضلع جنوب بزرگراه بومهن به دماوند) ماهیت روستایی خود را از دست داده و پس از بررسی در جلسه مورخ 14/11/1388 کارگروه تخصصی مسکن و شهرسازی به عنوان محدوده شهری رودهن قلمداد گردیده است. طبق مصوبه فوق اراضی حد فاصل نواحی مهرآباد با جاده به صورت پهنه پارک موضوعی تعریف و به جنگل کاری اختصاص یافته و گستره شرقی نیز با رعایت حقوق عمومی و احصای آن در ضوابط به صورت باغ مسکونی ویژه (با قطعات 2000 متری) تعریف گردیده است. شایان ذکر است طرح مذکور در جلسات مورخ 9/12/1388 شورای برنامه ریزی و توسعه استان و 19/2/1390 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران بررسی و به تصویب نهایی رسیده که موقعیت آن در نقشه مشخص می باشد. از نظر قانونی بر اساس مفاد تبصره 2 ماده 3 قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها مصوب 28/10/1384 مجلس شورای اسلامی «روستاهایی که به موجب طرح های مصوب جامع وهادی در داخل شهرها واقع شوند در صورت رسیدن به شرایط شهر شدن، شهر مستقل شناخته نشده و به صورت منفصل به عنوان یک ناحیه یا منطقه از نواحی یا مناطق شهر اصلی تلقی و اداره خواهند شد و برای آنها در قالب طرح های جامع و تفصیلی، ضوابط و مقررات ویژه متضمن امکان استقرار فعالیت های روستایی تهیه و ملاک عمل قرار خواهد گرفت.» طبق دستورالعمل اجرایی قانون فوق (به شماره 02/100/6667-18/9/1386) مرجع تشخیص احراز شرایط شهر شدن روستاهای واقع در حریم شهرها (موضوع تبصره 2 ماده 3 قانون تعاریف) کارگروه شهرسازی و شورای برنامه ریزی و توسعه استان بوده و شاخص اصلی در تعیین این شرایط جمیعت روستا است. ضمن اینکه کارگروه مذکورمی تواند بنا به درخواست شهردار شهر اصلی یا دفتر تقسیمات کشوری استانداری و یا سازمان مسکن و شهرسازی ( اداره کل راه و شهرسازی) تشکیل جلسه داده و برمبنای ضوابط ابلاغی تصمیم گیری نماید. با اعلام تصمیم مثبت مراجع فوق، روستا به شهر اصلی الحـاق گردیده و اراضی واقـع در داخل محـدوده طرح هادی روستا به عنوان یک ناحیه و یا منطقه منفصل از شهر اصلی شناخته خواهد شد. شایان ذکر است طبق مفاد دستورالعمل مذکور اقدامات قانونی در مورد انحلال دهیاری و شورای روستا و واگذاری امور به شهرداری بر عهده استانداری بوده و اداره کل راه و شهرسازی موظف است پس از اعلام رسمی دفتر تقسیمات کشوری استانداری مبنی بر انحلال روستا و الحاق آن به شهر اصلی، نسبت به اصلاح نقشه ها و گزارشات مربوطه اقدام و مراتب را به دبیرخانه مرجع تصویب طرح جامع شهر (شورای عالی شهرسازی و معماری ایران) ارسال نماید. لیکن طرح جامع شهر رودهن در قالب طرح حوزه های شهری و با رعایت سیاستهای طرح مجموعه شهری تهران به تصویب رسیده است. نظر به اینکه طرح مجموعه شهری تهران به منظور ساماندهی تعادل بخشی و کاهش تمرکز جمعیت و فعالیت و بر اساس مصوبه شماره 9860/ت15311هـ-13/8/1374 هیات وزیران تهیه و پس از تصویب شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در تاریخ 10/2/1382 به تصویب هیات وزیران رسیده لذا اقدامات موثر در خصوص ایجاد هماهنگی در ساختار کالبدی، ساماندهی و تعادل بخشی در شهرها صورت گرفته و بدین لحاظ توقف کار منطقاً توجیه پذیر نبوده است ضمن اینکه جلسات کارگروه با حضور نماینده سیاسی و انتخابات استانداری تشکیل و تغییر تقسیمات سیاسی (عدم حذف کد آبادی) عملاً نمی تواند باعث جدایی کالبدی و فعالیتی مناطق شهری موجود گردد. بر این اساس طرح یاد شده در تاریخ 19/2/1390 به تصویب شورای عالی شهرسازی ومعماری ایران رسیده و طی نامه شماره 34356/01/90-10/5/1390 توسط استاندار وقت ابلاغ گردیده است. پس از آن موضوع تهیه طرح تفصیلی در دستو رکار اداره کل راه و شهرسازی قرار گرفت. از آنجا که مطالعات طرح تفصیلی براساس طرح جامع (طبق مفاد بند 3 ماده 1 قانون تغییر نام وزارت آبادی و مسکن به مسکن و شهرسازی) صورت می گیرد محدوده روستای مورد نظر نیز در قالب طرح تفصیلی مورد بررسی قرار گرفته که این امر سبب اعتراض شورای اسلامی روستای مهرآباد و پیگیری موضوع از سوی دفتر سیاسی و انتخابات استانداری و فرمانداری شهرستان دماوند با استناد به مواد قانونی ذیل گردیده که پاسخ موارد مطروحه به شرح ذیل ارایه می گردد.
1- مغایرت با ماده 13 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری- طبق مفاد ماده مذکور هرگونه انتزاع، الحاق، تبدیل، ایجاد و ادغام و نیز تعیین وتغییر مرکزیت و تغییر نام و نامگذاری واحدهای تقسیمات کشوری به جز استان بنا به پیشنهاد وزارت کشور و تصویب هیات وزیران خواهد بود. لازم به توضیح است روستای یاد شده مرکز دهستان مهرآباد بوده و موضوع تغییر مرکز دهستان از مهرآباد به سایر روستاهای مجاور و اهتمام به حذف کد آبادی طی نامه 44529/4/95-25/10/1395 توسط معاونت هماهنگی امور عمرانی صورت گرفته، لیکن تاکنون منتج به نتیجه نگردیده است.
2- مغایرت الحاق روستا به شهر با شیوه نامه اجرایی بند الحاقی به ماده 6 اصلاحی از مواد قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب 4/12/1389 بر اساس مفاد بند مذکور کلیه روستاهایی که در حریم شهر قرار دارند باتشخیص و درخواست فرماندار به شهر مربوطه الحاق می گردد. شایان ذکر است طبق دستورالعمل اجرایی قانون مذکور (شماره 20854-28/2/1393) « به منظور بررسی دقیق و کارشناسی موضوع الحاق، کارگروهی به ریاست فرماندار شهرستان و عضویت روسای شوراهای اسلامی روستا، بخش، شهر حسب مورد و مسیولین محلی ذیربط از جمله شهردار شهر مربوطه در فرمانداری تشکیل و فرماندار پس از مشورت با کارگروه مذکور در صورت تایید موضوع را به معاونت سیاسی استانداری پیشنهاد می نماید- در صورت تایید و موافقت معاونت سیاسی با موضوع الحاق، موضوع برای بررسی فنی و تطبیق با مقررات مربوطه به معاونت هماهنگی امور عمرانی جهت طرح درکارگروه تخصصی امور زیربنایی و شهرسازی استان ارجاع می گردد». لازم به توضیح است مستندات فوق پس از تصویب طرح جامع شهر رودهن در کارگروه و شورای برنامه ر یزی و توسعه استان تصویب و ابلاغ گردیده و موضوع الحاق روستا به محدوده شهر، طبق قوانین مصوب ملاک عمل سال 1388 (دستورالعمل اجرایی قانون تعاریف) صورت پذیرفته، لذا ادعای شورای اسلامی روستا مبنی بر عدم رعایت مفاد دستورالعمل یاد شده به دلیل مغایرت زمانی مـوجود قابل استناد نمی باشد. علیهذا با توجـه به مراتب فوق و سیاستهای کلی نظام مقدس جمهوری اسلامی ایران در راستای توانمندسازی جوامع محلی، ابطال مصوبه فوق نه تنها مانع از ارایه خدمات شهری به روستا شده بلکه منجر به دوگانگی بافت های مجاور هم و عدم ورود سرمایه شهری به محدوده روستا و نهایتاً توسعه آن می گردد."
همچنین مدیرکل دفتر امور شهری و شوراها استانداری تهران در پاسخ به شکایت مذکور به موجب لایحه شماره 11752/42/د-22/7/1398 توضیح داده است که :
"عطف به‌مکاتبه شماره 9601610-9/6/1398 در خصوص طرح تفصیلی رودهن، به‌پیوست مکاتبه‌های شماره 9284/1/2927/1-11/10/1397 فرماندار دماوند و شماره 0182378/01/د-14/9/1397 سرپرست وقت استانداری تهران منضم به بند 2 برگ صورتجلسه دوازدهمین نشست شورای برنامه ریزی و توسعه استان تهران جهت بهره برداری ارسال می گردد.
9284/1/2927/1-11/10/1397
جناب آقای کچویی
شهردار محترم رودهن
سلام علیکم – به پیوست تصویر نامه 12378/01/د-14/9/1397 سرپرست وقت استانداری تهران مبنی بر ابلاغ بند 2 صورتجلسه دوازدهمین نشست شورای برنامه ریزی و توسعه استان تهران در خصوص مغایرت طرح جامع و تفصیلی شهر رودهن با ماده 6 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب سال 1389 و دستورالعمل های اجرایی آن ارسال می گردد. لذا مقتضی است وفق مفاد نامه صدرالشماره از تاریخ ابلاغ برابر ضوابط و مقررات اقدام و از نتیجه حاصله این فرمانداری را مطلع نمایید.
0182378/د-14/9/1397
جناب آقای صفری
فرماندار محترم شهرستان دماوند
با سلام و احترام – بازگشت به نامه شماره 7793/1/2927/1-28/8/1397 در خصوص مخالفت آن فرمانداری و شورای اسلامی روستای مهرآباد مرکز دهستان مهرآباد با الحاق روستا به شهر رودهن، به پیوست تصویر نامه شماره 465959-30/8/1397 متضمن بند 2 صورتجلسه مورخ 23/8/1397 دوازدهمین نشست سال 1397 شورای برنامه ریزی و توسعه استان ارسال می گردد. با عنایت به مفاد بند 2 صورتجلسه مذکور، طرح جامع و تفصیلی شهر رودهن مغایر بند الحاقی به ماده 6 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب سال 1389 و دستورالعمل اجرایی آن بوده که مراتب جهت اصلاح از سوی سازمان مدیریت و برنامه ریزی به مراجع ذی صلاح اعلام گردیده است، از این رو روستای مذکور مرکز دهستان مهرآباد وفق ماده2 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری روستای مستقل بوده و طرح جامع و تفصیلی شهر رودهن در محدوده این روستا کان لم یکن و بلااثر و شهرداری حق دخالت در امور روستا راندارد."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 4/6/1399 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
مطابق تبصره ماده 10 قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها مصوب سال 1384 تعاریف و مراجع تصمیم گیر مربوط به محدوده ها و حریم های مورد اشاره دراین قانون، جایگزین تعاریف و مراجع تصمیم گیر مربوط در تمام قوانین موضوعه از جمله قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب سال 1362 شده است و در ماده 5 از همین قانون مقرر شده محدوده شهر درطرح های جامع شهری و تا تهیه طرح های مذکور در طرح های هادی شهر و تغییرات بعدی آنها به صورت قابل انطباق بر عوارض طبیعی یا ساخته شده ثابت، همراه بامختصات جغرافیایی نقاط اصلی تعیین و به تصویب مراجع قانونی تصویب کننده طرح های مذکور می رسد. نظر به اینکه مطابق قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، تصویب طرح های جامع شهری از جمله وظایف این شورا تعیین شده است و در مصوبه مورد اعتراض به عنوان طرح جامع، محدوده روستای مهرآباد در محدوده شهر رودهن قرار گرفته است، بنابراین مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری در راستای حکم ماده 5 و تبصره ماده 10 قانون تعاریف محدوده وحریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها اتخاذ شده و در حدود صلاحیت شورای عالی شهرسازی و معماری ایران است و با لحاظ قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تصویب آنها که موخر بر قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری است و مطابق ماده 5 آن و به شرح فوق الذکر حکم خاصی راجع به محدوده شهر وضع کرده است، با ماده 13 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری نیز مغایرت ندارد و قابل ابطال نیست.
محمدکاظم بهرامی-رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
