بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 695 تاریخ دادنامه: 21/5/1399 شماره پرونده: 9701714
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: انجمن صنفی شرکت های مسافربری ارومیه
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 7 ماده 1 و تبصره 2 ماده 7 و مواد 17 و 20 ضوابط عمومی تاسیس و بهره برداری از شرکت های حمل و نقل بین شهری موضوع مصوبه شماره 71/36535-20/4/1395 وزارت راه و شهرسازی (سازمان راهداری و حمل و نقل جاده ای)
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی 1- ابطال بند 7 ماده 1 و تبصره 2 ماده 7 و مواد 17 و 20 ضوابط عمومی تاسیس و بهره برداری از شرکت های حمل و نقل بین شهری موضوع مصوبه شماره 71/36535-20/4/1395 وزارت راه و شهرسازی 2- ابطال تبصره های 1 و 5 ماده 10 ضوابط حمل و نقل مسافر (موضوع ماده 9 آیین نامه اجرایی تبصره 1 ماده 31 قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی) مصوبه شماره 71/41795-2/5/1395 را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
"احتراماً این انجمن صنفی به استناد بند 1 ماده 12 اساسنامه در دفاع از شرکت های مسافربری از آن مقامات ابطال مصوبات خلاف شرع و قانون سازمان راهداری و حمل و نقل جاده ای مورد تقاضا می باشد. از آنجا که اجرای این دستورالعمل ها موجب ورود خساراتی بزرگ به شرکت های شهرستانی می‌گردد که جبران خسارات آن غیر ممکن می باشد بدواً صدور دستور موقت مبنی بر جلوگیری از اجرای آنها تا زمان رسیدگی و صدور رای از آن مقام والا مورد استدعا می باشد. سازمان راهداری و حمل و نقل جاده ای با صدور دستورالعملی غیر قانونی شرکت های مسافربری شهرستانها را که وفق قوانین و مقررات به ثبت رسیده و فعالیت دارند را مجبور به همنامی با شرکت های تهران نموده و به عنوان اینکه قصد تعیین خط سیر برای شرکت ها دارد هویت شرکت های شهرستان که قدمت چندین ساله را دارا می باشند را از بین برده و قصد دارد آنها را به عنوان نمایندگی بی اختیار ولی با مسیولیت برای شرکت های مسافربری تهران در آورده و با تشکیل تراست های حمل و نقل مسافر هزاران نفر را در سطح کشور بیکار کرده و صدها شرکت را به بهانه برند سازی جهت تقویت شرکت های تهران به تعطیلی بکشاند. این انجمن نسبت به غیر شرعی و غیر قانونی بودن مفادی از دستورالعمل های معاونت وزیر و ریاست سازمان راهداری و حمل و نقل جاده‌ای کشور مراتب ذیل را به استحضار آن مقامات می رساند: دستورالعمل های صادره فقط جنبه انحصار طلبی و تشکیل تراست های حمل و نقل را داشته و نه تنها از نظر شرع اسلام که مخالف انحصار طلبی و تمرکز ثروت و امکانات در دست عده ای خاص می باشد، حتی از نظر جوامع غربی نیز عملی ناپسند می باشد. اسلام همواره ممنوعیت انحصار و تمرکز اموال در دست بعضی از افراد ثروتمند را سرلوحه قرار داده است که از نظر اسلام، ثروت می بایست در اختیار همه جامعه باشد و این گونه نیست که تنها ثروتمندن از آن سود برند. در دستورالعمل ابلاغی با توجه به اینکه کلیه شرکت های مسافربری شهرستانها را مجبور کرده که به شبکه ای از شرکت های تحت سرپرستی تهران در می آورند طبعاً به انحصار طلبی منتهی می شود که از نظر شرع و قانون اسلام مردود است. (تراست: به نوعی از توافق اطلاق می شود که اعضا شخصیت حقوقی خود را از دست داده و کاملا تابع هسته مرکزی خود باشند، بنابراین در تراست اعضا جای هیچ مانوری نداشته و تصمیم گیرنده شرکت های تهران خواهد بود.) در قانون اساسی ذکر شده است که برنامه اقتصاد اسلامی فراهم نمودن زمینه مناسب برای خلّاقیت انسانها است و بدین جهت تامین امکانات مساوی و متناسب و ایجاد کار برای همه افراد و رفع نیازهای ضروری جهت استمرار حرکت تکاملی او بر عهده حکومت اسلامی است. می توان از قانون اساسی جهت رقابت و تسهیل آن و نهی انحصار از این موارد نام برد. بند ششم از اصل سوم محو هرگونه استبداد و خودکامگی و انحصارطلبی، بند دوم اصل43 نه به تمرکز و تداول ثروت در دست افراد و گروه های خاص منتهی شود و نه دولت را به صورت یک کارفرمای مطلق درآورد. بند پنجم اصل 43 (منع اضرار به غیر و منع انحصار و…) بند چهارم اصل 43 آزادی انتخاب شغل و عدم اجبار افراد به کاری معیّن، اصل 44 مالکیت در این سه بخش مورد حمایت قانون جمهوری اسلامی است و اصول 46 و 47 که مالکیت شخصی را محترم شمردهاند. تمامی این اصول حاکی از این است که در نظام اقتصادی جمهوری اسلامی، انحصارطلبی از هر طریق، همچون تحمیل قوانین و مقررات محدودکننده رقابت مطرود است. موارد خلاف قانون و شرع مصوبات مذکور را به شرح ذیل به عرض عالی می رسانم:
1- در بند 7 ماده 1 ضوابط عمومی تاسیس و بهره برداری … شماره 71/36535 در تعریف نمایندگی آمده شرکت موسسه حمل و نقل مسافر بین شهری/روستایی است که با عقد قرارداد نمایندگی با شرکت اصلی و نصب تابلوی آن صرفاً به عنوان نماینده شرکت تهران در محل تاسیس خود فعالیت نماید و در تبصره آن آمده فعالیت نمایندگی با هر نام دیگر غیر از نام و تابلوی شرکت اصلی ممنوع می باشد. همان طور که استحضار دارید این امر به معنی از بین بردن هویت شرکت های موجود شهرستانها و تشکیل تراست های حمل و نقل متشکل از تعداد معدودی شرکت عموماً پایتخت نشین است و نمی دانیم بر اساس کدام جواز شرعی و قانونی سازمان حمل و نقل و راهداری چنین احکامی را صادر کرده است؟ این موضوع به این معناست که افرادی که شرکت را با نام خاص و طی مراحل قانونی تاسیس نموده‌اند عملاً با حذف استقلال خود و بر خلاف قانون ثبت شرکت ها ناگزیر به استفاده از نام و نشان شرکت های تهران باشند. بند 19 همان دستورالعمل در تعریف برند یا نما نام در تناقض آشکار با سایر بندها عنوان نموده که شرکت می تواند تحت آن عنوان به فعالیت بپردازد. سوال اینجاست که شرکتی ناگزیر است از برند و نام خود صرف نظر کرده و با نام و برند شرکت دیگر به عنوان نماینده با مسیولیت و بدون اختیار استفاده و مجبور به فعالیت می شود چگونه می تواند از عنوان و برند خود استفاده کند؟
2- در بند 2 ماده 7 آمده که: تاسیس شعبه نیازمند به ثبت در حوزه تاسیس شعبه نمی باشد. این موضوع برای سهولت کار شرکت های صاحب روابط و امکانات برای تاسیس شعبه در شهرهای دیگر به قیمت نابودی شرکت های محلی که در تضاد آشکار به قوانین ثبتی می باشد. زیرا بر اساس قوانین ثبتی اداره ثبت حوزه ثبتی ارسال می دارد. مدارک در دفتر اندیکاتور ثبت و در دفتر ثبت شرکت ها نزد مسیول مربوطه ارسال می گردد. پس از ثبت در دفتر و آخرین شماره ثبت مسلسل را برای شعبه مربوطه تشخیص می دهد پیش نویس آگهی تاسیس شعبه را جهت درج در یکی از روزنامه های کثیر الانتشار جهت اطلاع عمومی تهیه می نمایند. پس از امضاء آگهی صادره و پرونده در ردیف خود ضبط می گردد.
3- در ماده 17شرکت مادر را صاحب تمام امتیازات و علی رغم داشتن اختیارات فاقد مسیولیت دانسته عنوان شده شرکت صورت وضعیت را به نام خود از اداره کل استان تحویل گرفته و به نام نماینده و استفاده از نام شرکت مادر صادر نماید و بلیط و بغل نویسی به نام شرکت مادر باشد. این ماده موقعیت و شخصیت و منزلت شرکت های شهرستانی را پایین می آورد.
4- ماده 20 از آنجا که شرکت را صرفاً ملزم به فعالیت در مسیر مشخص شرکت مادر می کند از آنجا که محدودکننده فعالیت مشروع شرکت ها می باشد خلاف شرع و قانون است محدود کردن فعالیت مشروع شرکت به معنای جلوگیری از کسب مشروع و مباح بوده و شرعاً جایز نمی باشد. زیرا طبق موضوع شرکت و پروانه های صادره شرکت های مسافربری مجاز به فعالیت در کلیه مسیرها می باشند. محدود کردن فعالیت مشروع شرکت های مسافربری به معنای جلوگیری از کسب مشروع و مباح بوده و شرعاً جایز نمی باشد. در مورد ضوابط حمل و نقل مسافر به شماره 71/41795-3/5/1395 نیز تنظیم کنندگان مواردی را گنجانده اند که بیش از حد اختیارشان بوده و فرا قانونی عمل کرده اند. که خلاف شرع و قانون می باشد از جمله می توان به موارد ذیل اشاره نمود:
الف- در ماده 10 آنجا که عنوان نموده شرکت موظف به فعالیت در خط سیر شرکت مادر می باشد خلاف قانون و محدود کننده فعالیت مشروع و منطبق با قرارداد با سایر شهرستانها می باشد.
ب- باز هم در تبصره 1 ماده 10با حذف تعمدی عنوان شرکت فقط از نماینده شرکت نام برده و عنوان نموده که نماینده شرکت مکلف است تکلیف غیر مشروع صرفاً با نام و عنوان شرکت اصلی به فعالیت بپردازد و ….این تبصره به معنای از بین بردن شرکت ها و تشکیل تراست های حمل و نقل می باشد. که خلاف شرع و قانون می باشد.
ج- در تبصره 5 ماده 10 بر خلاف قوانین موضوعه و به عنوان یک بدعت دستورالعمل و بخشنامه را عطف به ماسبق نموده و اعلام کرده که کلیه احکام و الزامات این ماده و تبصره های آن در مورد شرکتهایی که پیش از این با اخذ موافقت از شرکت اصلی نام خود را در اداره ثبت شرکت ها تغییر داده اند نیز صادق است. در حالی که این تبصره غیر قانونی است و نمی توان قوانین و قواعد حال را به گذشته عطف نمود. عطف به ماسبق نبودن قوانین از اصول اولیه کلیه مکاتبات حقوقی است. با توجه به مطالب ذکر شده از آن دیوان در آراء متعددی تصمیمات مقامات اداری را از جهت رعایت و عدم رعایت اصل عطف بماسبق نشدن مورد کنترل قضایی قرار داده است و این استدلال مبنای ابطال برخی تصمیمات و اقدامات اداری قرارگرفته است.
با عنایت به موارد فوق لغو مصوبات مغایر با قانون و بدواً صدور دستور موقت مبنی بر جلوگیری از اجرای مصوبات مذکور تا زمان رسیدگی به موضوع و صدور حکم از محضر مبارک مورد استدعاست."
در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لاحیه ای که به شماره 97-1714-7 مورخ20/3/1399 ثبت دفتر هیات عمومی و هیات های تخصصی دیوان عدالت اداری شده توضیح داده است که:
"درخصوص دادخواست این انجمن به نمایندگی از طرف حداقل 110 شرکت مسافربری تحت پوشش انجمن صنفی استان آذربایجان غربی نظر به اینکه قوانین و دستورالعمل ها باید منطبق با شرع باشد تا مشروعیت پیدا کند لذا این انجمن از بعُد قانونی نسبت به دادخواست خود انصراف داده و تقاضای رسیدگی به دادخواست تقدیمی از جنبه مغایرت با شرع مقدس اسلام را دارد تا بتوانیم از حق قانونی شرکت های مسافربری تحت پوشش دفاع کنیم مضافاً به اینکه این حل مشکل شامل 99 درصد شرکت های مسافربری سطح کشور نیز می باشد."
متن مقرره های مورد شکایت به قرار زیر است:
" ادارات کل حمل و نقل و پایانه های سراسر کشور
موضوع: ضوابط تاسیس و بهره برداری از شرکت های حمل و نقل بین شهری مسافر
سلام علیکم
به استناد اختیارات حاصله از بند 13 ماده 7 قانون تغییر نام وزارت راه به وزارت راه و ترابری مصوب سال 1395 و ماده 3 آیین نامه اجرایی تبصره 1 ماده 31 قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی مصوب 26/6/1391، به پیوست ضوابط عمومی تاسیس و بهره برداری شرکت های حمل و نقل مسافر برون شهری داخلی جهت اجرا ابلاغ می گردد و با ابلاغ آن کلیه بخشنامه های قبلی از جمله بخشنامه شماره 71/42885-5/4/1390 و همچنین بخشنامه شماره 71/81010-15/7/1394 ملغی اعلام می گردد.- معاون وزیر و رییس سازمان
بند 7 ماده 1:
7- نمایندگی: شرکت/ موسسه حمل و نقل مسافر بین شهری/ روستایی است که با عقد قرارداد نمایندگی با شرکت اصلی و نصب تابلوی آن صرفاً به عنوان نماینده شرکت اصلی در محل تاسیس خود فعالیت می نماید.
تبصره 2 ماده 7:
تبصره (2): تاسیس شعبه نیازمند به ثبت در حوزه تاسیس شعبه نمی باشد و خلاصه شرکت نامه و منضمات آن می باید قبلاً در روزنامه رسمی و یکی از جراید کثیرالانتشار محل وقوع شعبه منتشر شده باشد.
ماده 17:
شرکت نماینده بایستی صورت وضعیت مورد نیاز را از اداره کل استان محل استقرار خود و به نام خود دریافت نماید و صورت وضعیت های صادره توسط نماینده نیز می باید به مهر مقید به نمایندگی شرکت اصلی صـادر گردد و بلیت و بغل نویسی وسایل نقلیه نیز می باید به نام شرکت اصلی باشند. در صورت ارتکاب هرگونه تخلف حمل و نقلی، نمایندگی مسیول و پاسخگو خواهد بود. بدهی است در صورت نداشتن قرارداد نمایندگی معتبر، چنانچه شرکت فاقد سابقه اخذ پروانه فعالیت از اداره کل استان باشد، ادامه فعالیت آن منوط به انطباق کامل با این مجموعه ضوابط خواهد بود در غیر این صورت، مدت فعالیت شرکت به عنوان نماینده شرکت یا موسسه اصلی، مشمول توقف ارادی فعالیت موضوع ماده 23 ضوابط نخواهد بود نماینده فقط می تواند با شرکت اصلی یا شعب یا نمایندگی های شرکت اصلی یا سایر شرکت های طرف قرارداد متعلق به شبکه سیر شرکت اصلی مبادله سرویس نماید.
تبصره: شرکت نماینده می تواند بر اساس تفویض اختیار شرکت اصلی، نسبت به تاسیس شعبه در شهرهای هم درجه و پایین تر (از نظر کیفی) یا اعطای نمایندگی به سایر شرکت های طرف قرارداد در محدوده استان محل استقرار خود و با نام شرکت اصلی و نصب تابلو آن اقدام نماید.
ماده 20:
ارایه صورت وضعیت به شرکت/شعبه/نمایندگی و شروع به کار آن منوط به دارا بودن پروانه فعالیت معتبر می‌باشد. شرکت می تواند صرفاً برای مقاصدی که دارای شعبه یا نمایندگی یا شرکت همنام طرف قرارداد است نسبت به برقراری سرویس اقدام نماید."
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی وزارت راه و شهرسازی به موجب لایحه شماره 5/71/26148-12/3/1399 توضیح داده است که:
"در خصوص شکواییه تعدادی از شرکت های حمل و نقل مسافربری استان قم به کلاسه پرونده های 96/143، 96/144، 96/145، 96/146، 96/147، 96/148، 96/197، 96/198، 96/199 و 96/200 به خواسته ابطال بندهای 1 و 2 ماده 7 و مواد 17 و 20 ضوابط تاسیس و بهره برداری از شرکت های حمل و نقل عمومی مسافر داخلی و ابطال تبصره های 1 و 5 ماده 10 ضوابط حمل و نقل مسافر موضوع ماده 9 آیین نامه اجرایی تبصره 1 ماده 31 قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی، به موجب دادنامه قطعی رد درخواست شکات به تاریخ 9/8/1396 صادر و به این سازمان ابلاغ شده است، لیکن حسب گزارش خبری منتشر شده، مورخ 10/3/1399 سخنگوی شورای نگهبان قانون اساسی بخش هایی از ماده 17 و 20 ضوابط تاسیس و بهره برداری شرکت های حمل و نقل عمومی مسافر داخلی عطف به نامه شماره 9701741 -30/2/1398 آن مرجع خلاف شرع شناخته شده است. حال با عنایت به اینکه به موجب دادنامه فوق الذکر دادخواست شکات رد گردیده و پس از آن دادخواست جدیدی با موضوع معنون به این سازمان واصل نشده است، خواهشمند است در خصوص ارتباط گزارش خبری یاد شده با پرونده های فوق الاشاره و وضعیت ضوابط موصوف ابلاغی این سازمان را مطلع فرمایند."
در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مصوبه مورد اعتراض با شرع مقدس اسلام، قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 16813/102/99-21/2/1399 اعلام کرده است که:
"موضوع بند 7 ماده 1 و بند 2 ماده 7 و مواد 20، 17 از ضوابط تاسیس و بهره برداری شرکت های حمل و نقل عمومی مسافر داخلی در خصوص شرایط و ضوابط تاسیس شرکت حمل و نقل مسافر و شعب آن و تبصره های 5 و 1 ماده 10 ضوابط حمل و نقل مسافر در خصوص احکام و الزامات نماینده شرکت های حمل و نقل مسافر، در جلسه مورخ 7/2/1399 فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می گردد: – اطلاق مسیول تلقی کردن نمایندگی در ماده 17 «ضوابط تاسیس و بهره برداری شرکت های حمل و نقل عمومی مسافر داخلی» در صورتی که تخلف، انتسابی به نمایندگی نداشته باشد و یا نمایندگی پیش تر بر اساس قرارداد، مسیولیت این امور را قبول نکرده باشد، خلاف شرع شناخته شد. همچنین محدود کردن شرکت ها در ذیل ماده 20 ضوابط مورد شکایت، به برقراری سرویس صرفاً برای مقاصد مذکور در آن ماده، نسبت به مواردی که شرکت ها از قبل مجوز ارایه خدمات برای آن مقاصد داشته اند و در فرضی که نیازی به وجود نمایندگی در مقصد نیست، خلاف شرع شناخته شد."
در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 پرونده به هیات تخصصی صنایع و بازرگانی ارجاع می شود و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره 136-26/3/1399 تبصره 1 و 5 ماده 10 ضوابط حمل و نقل مسافر (موضوع ماده 9 آیین نامه اجرایی تبصره 1 ماده 31 قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی) را خلاف شرع نشناخته است و رای به رد شکایت از بُعد ادعای مغایرت با شرع صادر کرد. رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رییس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.
رسیدگی به ابطال بند 7 ماده 1 و تبصره 2 ماده 7 و مواد 17 و 20 ضوابط عمومی تاسیس و بهره برداری از شرکت‌های حمل و نقل بین شهری موضوع مصوبه شماره 71/36535-20/4/1395 وزارت راه و شهرسازی (سازمان راهداری و حمل و نقل جاده ای) در دستور کار هیات عمومی قرار گرفت.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 21/5/1399 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
الف: نظر به اینکه قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 16813/102/99-21/2/1399 اعلام کرده است که: «موضوع بند 7 ماده 1 و بند 2 ماده 7 و مواد 20، 17 از ضوابط تاسیس و بهره برداری شرکت های حمل و نقل عمومی مسافر داخلی در خصوص شرایط و ضوابط تاسیس شرکت حمل و نقل مسافر و شعب آن و تبصره های 5 و 1 ماده 10 ضوابط حمل و نقل مسافر در خصوص احکام و الزامات نماینده شرکت های حمل و نقل مسافر، در جلسه مورخ 7/2/1399 فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می گردد: «اطلاق مسیول تلقّی کردن نمایندگی در ماده 17 ضوابط تاسیس و بهره برداری شرکت های حمـل و نقل عمومـی مسافر داخـلی در صورتی کـه تخلّف، انتسابی به نمایندگی نداشته باشد و یا نمایندگی پیش تر براساس قرارداد، مسیولیت این امور را قبول نکرده باشد، خلاف شرع شناخته شد. همچنین محدود کردن شرکت‌ها در ذیل ماده 20 ضوابط مورد شکایت، به برقراری سرویس صرفاً برای مقاصد مذکور در آن ماده، نسبت به مواردی که شرکت ها از قبل مجوز ارایه خدمات برای آن مقاصد داشته‌اند و در فرضی که نیازی به وجود نمایندگی در مقصد نیست، خلاف شرع شناخته شد»، لذا در اجرای حکم مقرر در تبصره 2 ماده 84 و ماده 87 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 و مستند به مواد 88 و 13 قانون پیش گفته اطلاق مواد 20 و 17 از مقررات مورد اعتراض در حد نظر فقهای شورای نگهبان از تاریخ تصویب ابطال می شود.
ب: بـا عنایت به اینکه علی رغم تصریح به بند 7 ماده 1و بند 2 ماده 7 ضوابط تاسیس و بهره برداری شرکت‌های حمل و نقل عمومی مسافر داخلی در صدر نامه 16813/102/99-21/2/1399 قایم مقام شورای نگهبان برخلاف مواد 17 و 20 این مقرره حکمی در خصوص خلاف شرع دانسته شدن این دو بند از سوی فقهای شورای نگهبان اعلام نشده و شاکی نیز به موجب نامه شماره 99051-12/3/1399 از جنبه خلاف قانون بودن بندهای فوق، شکایت خود را مسترد داشته، لذا موجبی برای ابطال بند 7 ماده 1 و بند 2 ماده 7 ضوابط تاسیس و بهره برداری شرکت های حمل و نقل عمومی مسافر داخلی وجود ندارد.
محمدکاظم بهرامی-رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
