بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 575 تاریخ دادنامه: 24/4/1399 شماره پرونده: 9802310
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره 18948-97/م/36427-17/6/1397 معاون حقوقی رییس جمهور
گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 103441-5/5/1398 اعلام کرده است که:
" احتراماً نامه شماره 18948-97/م/36427-17/6/1397 معاون حقوقی ریاست جمهور مورد بررسی قرار گرفت. نظر به اینکه در نامه مذکور عنوان شده است: «… در خصوص ابهام در مورد حکم بند (ﻫ) ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور راجع به عضویت یک نفر از قضات منصوب ریاست قوه قضاییه در هیات های رسیدگی به تخلفات اداری نهاد ریاست جمهوری در موارد رسیدگی به گزارش ها و پرونده های ارجاعی از سوی سازمان بازرسی کل کشور اعلام می دارد:
نظر به اینکه ماده (2) قانون رسیدگی به تخلفات اداری مقرر می دارد: هر یک از هیات های بدوی و تجدیدنظر دارای سه عضو اصلی و یک یا دو عضو علی البدل می باشد که با حکم وزیر یا بالاترین مقام سازمان مستقل دولتی مربوط و سایـر دستگاه های مـوضوع تبصره ماده یک برای مـدت سه سال منصوب می شوند و انتصاب مجـدد آنان بلامانع است و با توجه به بند (ﻫ) ماده (2) قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور که اشعار می دارد: در مواردی که گزارش بازرسی متضمن اعلام تخلف اداری مدیران کل ادارات و مقامات بالاتر تا سطح وزرا و همتراز آنان است که مشمول قانون رسیدگی به تخلفات اداری هستند، سازمان گزارش را برای رسیدگی به هیات رسیدگی به تخلفات اداری نهاد ریاست جمهوری ارسال و تا حصول نتیجه پی گیری می کند. در خصوص پرونده های مطروحه در رابطه با مقامات فوق، هیات رسیدگی بدوی و تجدیدنظر با عضویت یک نفر قضات منصوب رییس قوه قضاییه تشکیل می‌شود و خارج از نوبت طبق قانون رسیدگی به تخلفات اداری به موضوع رسیدگی می کند..» در نتیجه قانونگذار ساختار هیات رسیدگی را کماکان به رسمیت شناخته و از طرفی واژه (با) دلالت بر معیت دارد؛ لذا عضو قاضی به ترکیب هیات اضافه شده است؛ به خصوص که جایگزین کردن عضوی به جای عضو دیگر در یک نهاد قانونی نیاز به تصریح قانونگذار دارد. عنایت دارند در موارد متعدد قانونگذار حکم به عضویت وزیری در یک شورای عالی داده است. وزیر ذی ربط به ترکیب شورا اضافه شده است که از جمله قانون عضویت وزیر جهاد سازندگی در مجامع و شوراها (مصوب 20/9/1365)، ماده (12) قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت (مصوب 19/2/1391) و قانون عضویت رییس سازمان پدافند غیر عامل کشور در برخی شوراهای عالی (مصوب 23/8/1396) قابل ذکر است». به موجب نامه مذکور هیات های بدوی و تجدید نظر رسیدگی به تخلفات اداری نهاد ریاست جمهوری با حضور سه عضو اصلی بدون حضور قاضی منصوب توسط ریاست قوه قضاییه تشکیل و نسبت به گزارش های تخلف اداری مدیران کل ادارات و مقامات بالاتر تا سطح وزرا و همتراز آنان رسیدگی و اتخاذ تصمیم می نماید، در حالی که:
اولاً- مطابق با ماده 2 قانون رسیدگی به تخلفات اداری، هیات های موصوف متشکل از سه عضو اصلی و یک یا دو عضو علی البدل بوده و مستفاد از بند (ﻫ) ماده (2) قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور قاضی منصوب ریاست قـوه قضاییه یکی از اعضـای اصلی هیات می باشد، از طرف دیگر الحـاق قاضی منصوب به اعضـای اصلی هیـات و تشکیل آن با چهار عضو اصلی (بنا بر تجویز معاون حقوقی رییس جمهور) علاوه بر اینکه صراحتاً مغایر با ماده 2 قانون رسیدگی به تخلفات اداری می باشد، عملاً موجب بروز ابهام در هنگام اخذ تصمیم خواهد شد و مشخص نیست هنگامی که نظر اعضاء موافق و مخالف برابر باشد تکلیف قانونی چیست؟
ثانیاً- این سازمان به موجب نامه شماره 243071-25/10/1397 درخواست ارایه نظریه تفسیری مجلس شورای اسلامی را در مورد بند (ﻫ) ماده (2) قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور را نموده که معاون قوانین مجلس به موجب نامه شماره 1321-19/1/1398 عنوان معاون حقوقی ریاست جمهوری عنوان داشته است: «… هیات های رسیدگی به تخلفات اداری مستقر در نهاد ریاست جمهوری موضوع بند (ﻫ) ماده (2) قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور اصلاحی 15/7/1393 نیز مشابه سایر هیات های بدوی و تجدیدنظر موضوع ماده (2) قانون رسیدگی به تخلفات اداری مصوب 7/9/1372 متشکل از 3 عضو اصلی و یک یا دو عضو علی البدل است، با این تفاوت که اولاً: یکی از اعضای اصلی این هیات های (بدوی و تجدیدنظر) قاضی منصوب از طرف رییس قوه قضاییه است و ثانیاً: هیات های مزبور با حضور قاضی منصوب تشکیل می گردد. با عنایت به صراحت بند (ﻫ) ماده (2) قانون مذکور نیازی به تفسیر مجلس شورای اسلامی وجود ندارد. بنابر این پیرو دستور ریاست مجلس شورای اسلامی، مستدعی است ترتیبی اتخاذ فرمایید که معضل مورد اشاره به نحو مقتضی حل شود».
ثالثاً- معاون اول قوه قضاییه طی نامه شماره 1005/207/2/9000-3/4/1398 عنوان رییس حوزه ریاست قوه قضاییه پیرامون موضوع مورد بحث عنوان داشته است :«… در خصوص پرونده های مطروحه در رابطه با مقامات فوق (بند ﻫ ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور ) هیات بدوی و تجدیدنظر مزبور ( تخلفات اداری نهاد ریاست جمهوری) با عضویت یک نفر از قضات منصوب رییس قوه قضاییه تشکیل می شود و … صرفاً در موارد مصرح در بند اخیرالذکر، تشکیل هیات های بدوی و تجدیدنظر رسیدگی به تخلفات اداری با حضور 3 عضو اصلی و 2 عضو علی البدل که یکی از اعضای اصلی آنها الزاماً قاضی منصوب از سوی رییس قوه قضاییه است موافق قوانین و مقررات می باشد» موید این نکته است که رویه حاضر در هیات های یاد شده (بر مبنای نظریه شماره 18948-97/م/36427-17/6/1397 معاون حقوقی ریاست جمهور) ناصواب و در تغایر با قوانین و مقررات موضوعه می‌باشد. بنا به مراتب نامه شماره 18948-97/م/36427-17/6/1397 معاون حقوقی ریاست جمهور که جنبه عام الشمول داشته (و در خصوص کلیه گزارش های تخلفات اداری این سازمان مطرح در هیات های بدوی و تجدیدنظر رسیدگی به تخلفات اداری نهاد ریاست جمهوری ملاک عمل بوده) و برگزاری جلسات آن هیات ها را با حضور چهار عضو اصلی تجویز نموده است، مخالف با نص صریح ماده 2 قانون رسیدگی به تخلفات اداری و روح حاکم بر بند (ﻫ) ماده (2) قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور و نظر مجلس شورای اسلامی می باشد و نظر به این¬که این رویه خلاف قانون کماکان در هیات های رسیدگی به تخلفات اداری نهاد ریاست جمهور استمرار داشته، خواهشمند است مراتب با قید فوریت در هیات عمومی آن دیوان و نسبت به ابطال نامه شماره 18948-97/م/36427-17/6/1397 معاون حقوقی ریاست جمهور اقدام لازم صورت گیرد. در خاتمه صدور دستور موقت جهت جلوگیری از استمرار این رویه ناصواب در رسیدگی به گزارش های این سازمان در هیات های یادشده، مورد تقاضا می باشد."
متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است:
"جناب آقای دکتر انصاری
معاون محترم رییس جمهور و رییس سازمان اداری و استخدامی کشور
با سلام و احترام
بازگشت به نامه شماره 15172/110/دم-10/4/1397 در خصوص ابهام در مورد حکم بند (هـ) ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور راجع به عضویت یک نفر از قضات منصوب ریاست قوه قضاییه در هیاتهای رسیدگی بـه تخلفات اداری نهاد ریاست جمهوری در موارد رسیدگی به گزارش ها و پرونده های ارجاعی از سوی سازمان بازرسی کل کشور» اعلام می دارد: نظر به اینکه ماده 2 قانون رسیدگی به تخلفات اداری مقرر می دارد:
« ماده2- هر یک از هیاتهای بدوی و تجدیدنظر دارای سه عضو اصلی و یک یا دو عضو علی البدل می باشد که با حکم وزیر یا بالاترین مقام سازمان مستقل دولتی مربوط و سایر دستگاه های موضوع تبصره ماده 1 برای مدت سه سال منصوب می شوند و انتصاب مجدد آنان بلامانع است.» و با توجه به بند (هـ) ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور که اشعار می دارد: « بند هـ ماده2- در مواردی که گزارش بازرسی متضمن اعلام تخلف اداری مدیران کل ادارات و مقامات بالاتر تا سطح وزراء و همتراز آنان است که مشمول قانون رسیدگی به تخلفات اداری هستند سازمان گزارش را برای رسیدگی به هیات رسیدگی به تخلفات اداری نهاد ریاست جمهوری ارسال و تا حصول نتیجه پیگیری می کند، در خصوص پرونده های مطروحه در رابطه با مقامات فوق، هیات رسیدگی بدوی و تجدیدنظر مزبور با عضویت یک نفر از قضات منصوب رییس قوه قضاییه تشکیل می شود و خارج از نوبت قانون رسیدگی به تخلفات اداری به موضوع رسیدگی می کند.»
در نتیجه قانونگذار، ساختار هیات رسیدگی را کماکان به رسمیت شناخته و از طرفی واژه «با» دلالت بر هیات دارد، لذا عضو قاضی به ترکیب هیات اضافه شده است، به خصوص که جایگزین کردن عضوی به جای عضو دیگر در یک نهاد قانونی نیاز به تصریح قانونگذار دارد. عنایت دارند در موارد متعدد که قانونگذار حکم به عضویت وزیری در یک شورای عالی داده است، وزیر ذی ربط به ترکیب شورا اضافه شده است که از جمله قانون عضویت وزیر جهاد سازندگی در مجامع و شوراها (مصوب 20/9/1365) ماده 12 قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت (مصوب 19/2/1391) و قانون عضویت رییس سازمان پدافند غیرعامل کشور در برخی از شوراهای عالی (مصوب ……….) قابل ذکر است. در خاتمه اضافه می نماید مطابق نظر تفسیری شماره 582/21/76-10/3/1376 شورای نگهبان، برداشت مجری تا قبل از تفسیر مجلس شورای اسلامی ملاک عمل می باشد."
در پاسخ بـه شکایت مـذکور، رییس امور تنظیم لوایح و تصویب نامه ها و دفاع از مصوبات دولت (معاونت حقوقی رییس جمهور) به موجب لایحه شماره 22474م/98/40307-10/7/1398 توضیح داده است که:
" 1- با توجه به نظریه تفسیری شماره 583/26/76-10/3/1376 شورای نگهبان تا قبل از تصویب استفساریه در مجلس شورای اسلامی، برداشت مجریان باید ملاک اقدام قرار گیرد و چنان که عنایت دارند تاکنون مجلس شورای اسلامی تفسیری در این خصوص تصویب ننموده است.
2- در بند دوم (ثانیاً) دادخواست سازمان شاکی آمده است که « این سازمان به موجب نامه شماره 243071-25/10/1397 درخواست ارایه نظریه تفسیری مجلس شورای اسلامی در مورد بند (هـ) ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور را نموده اند که معاون قوانین مجلس به موجب نامه شماره 1321-19/1/1398 عنوان معاون حقوقی رییس جمهور عنوان داشته است، « … با عنایت به صراحت بند (هـ) ماده 2 قانون مذکور، نیازی به تفسیر مجلس شورای اسلامی وجود ندارد، بنابراین پیرو دستور ریاست مجلس شورای اسلامی، مستدعی است ترتیبی اتخاذ فرمایید تا معضل مورد اشاره به نحو مقتضی حل شود»، بدیهی است تفسیر مورد نظر مقنن در اصل هفتادو سوم (73) قانون اساسی، دارای شرایط و ویژگی های خاص خود بوده و با طرح در صحن علنی مجلس و رای گیری از نمایندگان ملت و تایید شورای نگهبان قانون اساسی و در واقع طی فرایند تصویب خود قانون مورد تفسیر، موضوعیت می یابد و اعلام نظر معاون قوانین مجلس و حتی نظر رییس مجلس شورای اسلامی را نمی توان به عنوان تفسیر مجلس از قانون تلقی نمود.
3- در مشروح مذاکرات جلسه مورخ 3/7/1393 شورای نگهبان دلایل عدم ایراد به مصوبه اخیر مجلس در بند (هـ) ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور صراحتاً به شرح زیر ذکر شده است: « جلسات هیات با حضور عضو قضایی اعتبار دارد» حذف شد لذا معنایش این شد که این هیات دیگر ماهیت قضایی ندارد چون با نبود عضو قضایی هم رای گیری می کنند.» بنابراین شورای نگهبان بر این اساس بند (هـ) ماده 2 قانون یاد شده را تایید نموده که هیات رسیدگی به تخلفات اداری با نبود عضو قضایی هم می تواند رای گیری کنند.
4- به موجب بند (هـ) الحاقی به ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور مصوب 1393 مقرر شده است: «بند هـ الحاقی به ماده 2 قانون- در مواردی که گزارش بازرسی متضمن اعلام تخلف اداری مدیران کل ادارات و مقامات بالاتر تا سطح وزرا و همتراز آنان است که مشمول قانون رسیدگی به تخلفات اداری هستند، سازمان گزارش را برای رسیدگی به هیات رسیدگی به تخلفات اداری نهاد ریاست جمهوری ارسال و تا حصول نتیجه پیگیری می‌کند. در خصوص پرونده های مطروحه در رابطه با مقامات فوق، هیات رسیدگی بدوی و تجدیدنظر مزبور با عضویت یک نفر از قضات منصوب رییس قوه قضاییه تشکیل می شود و خارج از نوبت طبق قانون رسیدگی به تخلفات اداری به موضوع رسیدگی می کند. رییس هیات موظف است ضمن نظارت بر ثبت پرونده و تعیین اوقات رسیدگی، مراتب را به عضو قاضی و نماینده سازمان جهت حضور اعلام نماید.»
ترکیب قانونی هیات رسیدگی به تخلفات اداری، برابر ماده 2 قانون رسیدگی به تخلفات اداری سال 1372 مرکب از سه عضو اصلی است که برای سه سال به حکم وزیر یا بالاترین مقام سازمان مستقل دولتی مربوط منصوب می‌شوند و در اجرای حکم یاد شده هیات رسیدگی به تخلفات اداری نهاد ریاست جمهوری نیز با ترکیب مورد نظر قانونگذار تشکیل شده است. قاعده امر در مستند مزبور آن است که اعضای یاد شده، در شمار اعضای ثابت آن هیات هستند و تغییر و حذف آنان مستلزم دلیل و نص قانونی است. از سویی دیگر به طور استثنایی بند (هـ) اصلاحی ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی تنها در فرضی که شکایت مورد رسیدگی برخاسته از گزارش سازمان بازرسی راجع به اعلام تخلف اداری مدیران کل ادارات و مقامات بالاتر تا سطح وزرا و همتراز آنان باشد، مقرر کرده که: «در خصوص پرونده های مطروحه در رابطه با مقامات فوق، هیات رسیدگی بدوی و تجدیدنظر مزبور با عضویت یک نفر از قضات منصوب رییس قوه قضاییه تشکیل می شود…» از عبارت مزبور به روشنی بر می آید که منحصراً و فقط در این فرض استثنایی، یعنی گزارشی که از سوی سازمان بازرسی است، موضوع گزارش مربوط به تخلف یکی از مدیران کل ادارات و مقامات بالاتر تا سطح وزراء و همتراز آنان است و تخلف اعـلامی نیز مشمـول قانون رسـیدگی به تخلفات اداری باشد، هیات رسیدگی به تخلفات با حضور عضو دیگری که قاضی منصوب رییس قوه قضاییه است، تشکیل خواهد شد. از این عبارت قانونی به هیچ وجه و با هیچ تفسیری بر نمی آید که قاضی منصوب که حضوری استثنایی و خلاف قاعده دارد، جایگزین یکی از اعضای ثابت هیات رسیدگی به تخلفات شده و ترکیب آنان را بهم می زند. در این زمینه نیز دلیل و نص قانونی که متضمن فرض جایگزینی باشد، وجود ندارد. پس تنها تفسیری منطقی که باقی می ماند اضافه شدن قاضی منصوب رییس قوه قضاییه در مواقع استثنایی به اعضای ثابت هیات رسیدگی به تخلفات اداری است. از طرف دیگر عبارت « هیات رسیدگی بدوی و تجدیدنظر مزبور» وجود هیات با ترکیب قانون رسیدگی به تخلفات اداری را محرز دانسته و مقرر نموده آن هیات با عضویت قاضی منصوب ریاست قوه قضاییه تشکیل می‌شود، در نتیجه عضو قاضی جایگزین یکی از اعضای هیات های مزبور نیست و تنها در فرض استثنایی به آن هیات اضافه می شود و چنان که در نظریه شماره 18948-97/م/36427-17/6/1397 معاونت حقوقی ذکر شده در تمامی موارد که قانونگذار مقام یا شخص را عضو هیات، شورا یا مجمعی نموده است این عضویت موجب نمی شود عضو جدید جایگزین افراد قبلی شوند در واقع حکم یاد شده ناظر بر افزودن قاضی منصوب از سوی ریاست قوه قضاییه است و بدون تردید جایگزین نمودن عضوی به جای عضو دیگر در یک نهاد قانونی نیاز به تصریح قانونگذار دارد.
5- این موضوع در ابتدای اجرای حکم بند (هـ) الحاقی به ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور در حضور قاضی منصوب از سوی ریاست قوه قضاییه مطرح و بر همین اساس که قاضی منصوب جایگزین اعضا نشده است، آراء مربوط به گزارشهای موضوع بند (هـ) ماده 2 قانون مزبور با امضای 4 نفر صادر شده که این نکته خود تایید این نظریه توسط قاضی منصوب در زمان اجرای قانون بوده است.
در هر حال عنایت دارند هیات تخلفات اداری نهاد ریاست جمهوری در مورد گزارش های موضوع بند (هـ) ماده 2 قانون یاد شده چه با عضویت 4 نفر و چه با عضویت 3 نفر تشکیل شود، ملاک اعتبار رای، آراء اکثریت اعضا است. در نتیجه درخواست صدور دستور موقت نیز منتفی است. زیرا رای گیری با اکثریت آراء صورت می گیرد و از این جهت تفاوتی ایجاد نمی شود تا موجب بروز خسارت جبران ناپذیر به شرح ماده 34 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری شود و صدور دستور موقت در این زمینه باعث تاخیر و تعویق در انجام وظایف قانونی و حاکمیت هیات های رسیدگی می شود."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 24/4/1399 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
به موجب ماده 2 قانون رسیدگی به تخلّفات اداری مصوب سال 1372 « هر یک از هیات های بدوی و تجدیدنظر دارای سه عضو اصلی و یک یا دو عضو علی البدل می باشد که با حکم وزیر یا بالاترین مقام سازمان مستقل دولتی مربوط و سایر دستگاه های موضوع تبصره ماده 1 برای مدت سه سال منصوب می‌شوند و انتصاب مجدد آنان بلامانع است.» همچنین بر اساس بند (هـ) ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور الحاقی 15/7/1393 مقرر شده است « در مواردی که گزارش بازرسی متضمن اعلام تخلّف اداری مدیران کل ادارات و مقامات بالاتر تا سطح وزرا و همتراز آنان است که مشمول قانون رسیدگی به تخلّفات اداری هستند، سازمان گزارش را برای رسیدگی به هیات رسیدگی به تخلّفات اداری نهاد ریاست جمهوری ارسال و تا حصول نتیجه پیگیری می کند. در خصوص پرونده های مطروحه در رابطه با مقامات فوق، هیات رسیدگی بدوی و تجدیدنظر مـزبور با عضویت یک نفر از قضـات منصوب رییس قـوه قضاییه تشکیل می شود و خـارج از نـوبت طبق قانون رسیدگی به تخلّفات اداری به موضوع رسیدگی می کند. رییس هیات موظف است ضمن نظارت بر ثبت پرونده و تعیین اوقات رسیدگی، مراتب را به عضو قاضی و نماینده سازمان جهت حضور اعلام نماید.» بنا به مراتب فوق و نظر به اینکه اضافه شدن عضو قاضی منصوب از طرف رییس قوه قضاییه در پرونده های موضوع بند (هـ) ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور با حفظ ترکیب اصلی مقرر برای هیاتهای رسیدگی به تخلفات اداری صورت می‌گیرد و مبنای قانونی برای تغییر ترکیب مذکور با ورود عضو قاضی وجود ندارد، لذا نامه شماره 18948-17/6/1397 معاونت حقوقی رییس جمهور که مفاد آن دلالت بر همین امر دارد، مغایر با قوانین و خارج از حدود اختیارات مرجع صدور نبوده و ابطال نشد..
محمدکاظم بهرامی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
