شماره دادنامه: 3159
تاریخ دادنامه: 1398/11/15
شماره پرونده: 9700878
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: شهرداری عسلویه با وکالت آقای عبدالله غلامی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال صورتجلسه کمیته نحوه توزیع عوارض آلایندگی موضوع بند 3 بخش «ب» ماده 6 قانون برنامه ششم توسعه جمهوری اسلامی ایران
گردش کار: آقای عبداله غلامی به وکالت از شهرداری عسلویه به موجب دادخواستی ابطال صورتجلسه کمیته نحوه توزیع عوارض آلایندگی موضوع بند 3 بخش «ب» ماده 6 قانون برنامه ششم توسعه جمهوری اسلامی ایران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که: «احتراماً در نهایت ادب و امیدواری به وکالت از موکل شهرداری عسلویه به استحضار عالی می رساند به موجب بند 3 ماده 6 قانون برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران عوارض آلایندگی واحدهای تولیدی اعم از پالایشگاه ها و پتروشیمی های موضوع تبصره 1 ماده 38 قانون مالیات ارزش افزوده به نسبت جمعیت بین شهرداریها و دهیاریهای همان شهرستان محل استقرار صنایع و واحدهای آلاینده تقسیم و توزیع می گردد. عسلویه قریب به سه دهه میزبان صنعت نفت بوده و بی هیچ چشمداشتی از ابتدای ورود صنعت نفت تا به امروز از هیچ همکاری در جهت توسعه صنعت نفت در این منطقه دریغ نداشته است. مردم این سامان به رغم همه ناملایمتی ها و محرومیتها خاصاً در حوزه بهداشت و درمان همواره شکیبایی را سرمشق آیین مهمان نوازی خود قرار داده اند. از سویی مجموعه نفت نسبت به جمعیت بومی حقاً و انصافاً در حد بضاعت قانونی التفاوت داشته اما خلاءهای قانونگذاری و نارسایی ها و محدودیتهای قانونی موجب گردیده تا مردم بومی عسلویه در دستیابی به حقوق حقه خود محروم شوند. با تصویب قانون مالیات بر ارزش افزوده، عوارض آلایندگی از اعانه و مساعده های موقتی واحدهای تولیدی آلاینده در عسلویه به شهرداریها و دهیاری پوشش قانونی یافت و در فرآیند تکامل آن به صورت روشن و آشکار بند 3 ماده 6 قانون برنامه ششم توسعه جمهوری اسلامی ایران به عنوان یک اصل، همان شهرستان محل وقوع و استقرار واحدهای تولیدی آلاینده را صرفاً مستحق دریافت عوارض دانسته است و در ادامه همین بند از ماده موصوف اشعار داشته در صورتی که آلودگی واحدهای بزرگ تولیدی به بیش از یک شهرستان در یک استان سرایت کند عوارض آلایندگی توسط کمیته ای (و متشکل از متشاکیان) بین شهرستانهای متاثر توزیع می شود.کمیته طرف شکایت در اقدامی شگفت و غریب عوارض آلایندگی موصوف را به «کل شهرستانهای استان» تسری داده اند. در نامه شماره 2178/121/ص-19/10/1396 اداره کل مالیاتی استان بوشهر در پاسخ به شهرداری عسلویه چنین آمده است: « توسط کمیته مربوطه تنظیم گردیده است آلایندگی واحدهای مستقر در شهرستان عسلویه به کل شهرهای استان تسری داشته و ….» این در حالی است که قانونگذار استحقاق عوارض آلایندگی ناشی از واحدهای تولیدی آلاینده را برخلاف اصل و قاعده اشاره شده، استثنایاً برای «شهرستانهای متاثر» تجویز نموده است نه «کل شهرهای استان». تصمیم عبارت «شهرستانهای متاثر» به «کل شهرستانهای استان» برخلاف نص صریح قـانون است. اگر کمیتـه طرف شکایت تمـام شهرهـای استـان را متـاثر از آلاینـدگی واحـدهای تولیدی (پتروشیمی- پالایشگاه ها) در عسلویه تشخیص داده اند که این عذر بدتر از گناه است. چرا که عسلویه جنوبی ترین شهرستان استان بوشهر با شمالی ترین شهرستان آن بوشهر- که دیلم و گناوه است- حدود 400 کیلومتر فاصله دارند، بعد مسافتی بیشتر از عسلویه به شیراز. اگر چنین است شیراز با داشتن 370 کیلومتر فاصله تا عسلویه اولویت بیشتری در دریافت عوارض آلایندگی از حیث تاثیرپذیری دارد. جناب رییس معزز اکثر شهرستانهای شمالی و مرکزی به استان بوشهر چنین مسافتی را با عسلویه دارند و تاثیر پذیری از حیث آلایندگی صنایع آلاینده امری دور و بعید است، زیرا که موقعیت مکانی شهرستان عسلویه به گونه ای است که بین کوه و دریا محصور بوده و چنانچه آلایندگی به جهت صنایع آلاینده مستقر در آن به مجاورین تاثیر برساند و استانهای هم جوار فارس و هرمزگان با بیشترین آسیبهای ناشی از آلایندگی مواجه هستند. مردم عسلویه سالیان درازی است که گاز و ذرات آلاینده معلق در هوا که همین واحدهای پالایشگاهی و پتروشیمی تولید می کنند استنشاق می نمایند و علی الدوام با استشمام این گازهای سمی ریه های آن را دچار آسیبهای جانکاهی نموده و سقط جنین و سرطان ارمغان امروز نفت برای آنان است. لیکن از کمترین مراکز درمانی نیز بهره مند نمی باشند. تصمیم کمیته طرف شکایت موجب گردیده تا کمکهای مالی معتنابهی از آن مردم محروم شود و به شهرهایی اختصاص یابد که مردمان آنجا حتی قدم در عسلویه نگذاشته باشند و در قاموس ذهنی خود از دود و دم و جنگل فولاد و آهن عسلویه هیچ تصویر و انگاره ای ندارند. از آنجا که تصمیم مورد شکایت برخلاف قاعده و من له الغنم فعلیه العزم و قاعده مشهور لاضرر و لاضرار فی الاسلام بوده و همچنان بهره مندی سایر شهرهای استان از مصادیق آشکار استیفای بلاجهت و ناروا است و بر خلاف ماده 6 قانون برنامه ششم و قانون اساسی و ماده 38 قانون ارزش افزوده می باشد و اصل انتظار شروع چنین حکایتی را ندارد و انطباق تصمیمات اداری با عقل متعارف و منطق حلقه مفقودهای تصمیم مورد شکایت است و نظر به عام الشمول و لازم الاجرا بودن تصمیم مزبور که اجرای آن تضییع حقوق اجتماعی، مالی، اقتصادی، انسانی شهروندان شهرستان عسلویه را به صورت مستقیم و اسف باری فراهم آورده و مردم منطقه که در معرض مستقیم و غیر مستقیم آلاینده های تاسیسات شیمیایی می باشند با اعمال و رعایت ماده 13 قانون تشکیلات دیوان عدالت اداری استدعای ابطال تصمیم کمیته مورد شکایت را تمنا دارم.»
متن صورتجلسه مورد اعتراض به قرار زیر است: «صورتجلسه – جلسه توزیع عوارض آلایندگی موضوع ماده 6 قانون برنامه ششم توسعه راس ساعت 19 روز شنبه 19/1/1396 با حضور اعضاء و به ریاست جناب دکتر سالاری استاندار در دفتر کار ایشان برگزار گردید، در این جلسه آخرین وضعیت عملکرد توزیع عوارض آلایندگی در سالهای برنامه پنجم توسعه اداره کل امور مالیاتی ارایه گردید. در ادامه جلسه نیز وضعیت جذب و هزینه کرد عوارض مذکور در بخشهای عمرانی و هزینه ای در شهرداریها و دهیاریهای استان توسط حوزه معاونت امور عمرانی استانداری گزارش گردید. در ادامه جلسه و پس از بحث و بررسی پیرامون موضوع موارد ذیل مورد تصویب قرار گرفت:
1- حوزه معاونت امور عمرانی استانداری نظارت لازم را در خصوص هزینه کرد منابع مذکور به گونه ای اعمال نماید که سهم عمده وصولی ها در پروژه های عمرانی هزینه گردد.
2- با توجه به گزارش دستگاه های تخصصی مبنی بر تراکم کانون آلودگی در شهرستانهای عسلویه، جم و بوشهر به دلایل مختلف از جمله تمرکز فعالیتهای آلاینده در شهرستانهای مذکور، جهت باد غالب، اثرات تجمعی آلودگی واحدها و … مقرر گردید پنجاه و پنج درصد از عوارض آلودگی دریافتی از واحدهای مستقر در شهرستانهای یاد شده به شهرداریها و دهیاریهای این مناطق اختصاص یابد و مابقی بر اساس فاکتورهای مورد عمل بین سایر شهرستانها توزیع گردد.»
در پاسخ به شکایت مذکور، رییس اداره امور حقوقی سازمان امور مالیاتی استان بوشهر، رییس سازمان مدیریت و برنامه ریزی استان بوشهر، مدیرکل دفتر مدیریت عملکرد، بازرسی و امور حقوقی استانداری بوشهر به موجب لایحه های شماره 10394/121/د-30/5/1397، 224017-7/5/1397 و 29831/12/26-25/6/1397 توضیح داده اند که:
«1- مطابق تبصره 1 ماده 38 قانون مالیات بر ارزش افزوده، واحدهای تولیدی آلاینده محیط زیست که استانداردها و ضوابط زیست محیطی را رعایت نمی نمایند، طبق تشخیص و اعلام سازمان حفاظت محیط زیست، همچنین پالایشگاه های نفت و واحدهای پتروشیمی علاوه بر مالیات و عوارض متعلق موضوع این قانون، مشمول پرداخت یک درصد از قیمت فروش به عنوان عوارض آلایندگی می باشند.
2- بر اساس ماده 123 قانون برنامه پنجم توسعه و جزء 3 ماده 6 قانون برنامه ششم توسعه «عوارض وصولی ارزش افزوده و عوارض آلودگی و واحدهای تولیدی موضوع (الف) و تبصره 1 ماده 38 قانون مالیات بر ارزش افزوده در هر شهرستان به نسبت جمعیت بین شهرداریها و دهیاریهای همان شهرستان توزیع می گردد. در صورتی که آلودگی واحدهای بزرگ تولیدی (پنجاه نفر و بیشتر) به بیش از یک شهرستان در یک استان سرایت کند، عوارض آلودگی بر اساس سیاستهای ابلاغی به نسبت تاثیر گذاری در کمیته ای مرکب از معاون برنامه ریزی (رییس سازمان مدیریت و برنامه ریزی استان)، فرمانداران شهرستانهای ذیربط، مدیرکل محیط زیست و مدیرکل امور مالیاتی استان بین شهرستانهای متاثر توزیع می شود.»
3- علاوه بر این بر اساس آیین نامه اجرایی مربوطه که در برنامه ششم توسعه نیز ملاک عمل است عوارض وصولی ارزش افزوده بین شهرستانهای متاثر از آلودگی نیز بر اساس شاخص شدت آلودگی و جمعیت هر شهرستان توزیع می شود. استحضار دارید که آلایندگی شقوق مختلفی را در بر می گیرد که اعم است از آلودگی خاک، هوا و دریا با توجه به تراکم نزدیک به 40 واحد پالایشگاهی و پتروشیمی در منطقه عسلویه و اثرات تجمعی ناشی از فعالیتهای این صنـایع، آلـودگی بسیار سنگینی بر اکـوسیستم و محیط زیست استان اعم از دریا، هوا و خاک وارد می کند که با توجه به جریان سیال آب و هوا، اکوسیستم سراسر مناطق استان را با شدتهای مختلف متاثر می کند. همین وضعیت در مورد صنایع بزرگی نظیر تاسیسات نفتی و پتروشیمی منطقه خارک، تاسیسات فلات قاره منطقه بوشهر، چاه های نفتی نرگسی و دشتستان، سیاه مکان، گوره و بینک در دیلم، پالایشگاه گاز جم، سیمان دشتستان و دشتی مصداق دارد و عوارض آلایندگی این تاسیسات با توجه به ماهیت آنها نه تنها شهرستان میزبان بلکه اکثر نقاط استان را البته با شدتهای مختلف متاثر می سازد. به همین دلیل در آیین نامه اجرایی مربوطه تصریح گردیده توزیع این اعتبار در مورد صنایعی که آثار آلایندگی آنها فراتر از محدوده یک شهرستان بلکه شهرستانهای مختلفی را در بر می گیرد به نسبت شدت آلودگی توزیع گردد. به گونه ای که برای شهرستانهای بسیار آلوده عدد (2) و برای شهرستانهای آلوده عدد (1) تعیین می گردد. در استان نیز کمیته مربوط بر اساس گزارشات دستگاه های ذیربط در خصوص میزان آلایندگی صنایع نسبت به توزیع این اعتبار بین شهرستانهای متاثر اقدام نموده است. در همین راستا 55 درصد درآمد حاصل از عوارض آلایندگی صنایع مستقر در شهرستانهای عسلویه، جم و بوشهر به همان شهرستانها اختصاص یافته و مابقی با شدت آلودگی کمتر به سایر شهرستانهای پیرامون اختصاص یافته است. علاوه بر این با همین منطق 15 درصد از آلودگی ناشی از فعالیت سایر صنایع بزرگ در شهرستانهای دیگر استان مثلاً پالایشگاه گاز فجر جم نیز به دلیل جریان سیال آلودگی آب و هوا و اثرات واحدهای مذکور بر محیط زیست شهرستان عسلویه در اختیار شهرداریها و دهیاریهای شهرستان عسلویه قرار گرفته است. به عبارت دیگر 55 درصد از عوارض آلایندگی واحدهای مستقر شهرستان عسلویه و 15 درصد از عوارض حاصل از آلایندگی صنایع مستقر در سایر شهرستانها و در مجموع 70 درصد از کل درآمد حاصل از عوارض آلایندگی استان، به حساب شهرداریها و دهیاری شهرستان عسلویه واریز شده است و 30 درصد باقیمانده از مجموع درآمد حاصل از فعالیت صنایع آلاینده در کل استان بین سایر شهرستانها شامل 35 شهر و 600 آبادی توزیع شده است. تصدیق می فرمایید اینکه یک شهرستان جمعیتی معادل 7 درصد از کل استان را دارا است ولی70 درصد درآمد حاصل از عوارض آلایندگی استان به آن اختصاص یابد بیانگر رویکرد حمایتی جدی مدیریت عالی استان و دستگاه های مرتبط به شهرستان مزبور است.»
هیات عمومی دیـوان عدالت اداری در تـاریخ 15/11/1398 با حضور رییس و معـاونین دیـوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
بر اساس جزء 3 بند (ب) ماده 6 قانون برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران: «عوارض آلایندگی واحدهای تولیدی موضوع تبصره 1 ماده 38 قانون مالیات بر ارزش افزوده در هر شهرستان به نسبت جمعیت بین شهرداریها، دهیاریها و فرمانداریها (برای روستاهای فاقد دهیاری و مناطق عشایری) همان شهرستان توزیع می گردد. در صورتی که آلودگی واحدهای بزرگ تولیدی (پنجاه نفر و بیشتر) به بیش از یک شهرستان در یک استان سرایت کند، عوارض آلودگی بر اساس سیاستهای اعلامی سازمان به نسبت تاثیرگذاری، در کمیته ای مرکب از رییس سازمان استان و فرمانداران شهرستانهای ذیربط، مدیرکل محیط زیست و مدیرکل امور مالیاتی استان بین شهرستانهای متاثر توزیع می شود.» نظر به اینکه حکم مقرر در بند 2 صورتجلسه مورخ 19/1/1396 کمیته توزیع عوارض آلایندگی استان بوشهر که در رابطه با توزیع عوارض آلایندگی شهرستانهای عسلویه، جم و بوشهر بین شهرستانهای آن استان وضع شده، دربرگیرنده کلیه شهرستانهای استان بوشهر اعم از شهرستانهای متاثر و غیرمتاثر بوده و صرفاً محدود به شهرستانهای متاثر از آلودگی نیست، بنابراین با جزء 3 بند (ب) ماده 6 قانون برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مغایرت دارد و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می شود.
محمدکاظم بهرامی- رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
