شماره دادنامه: 2745
تاریخ دادنامه: 26/9/1398
شماره پرونده: 9703002
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 3 مصوبه جلسه شماره 279-11/6/1397 کمیسیون تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی
گردش کار: سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران به موجب دادخواستی ابطال ماده 3 مصوبه جلسه شماره 279-11/6/1397 کمیسیون تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی در خصوص «اصول حاکم بر پروانه فعالیت اپراتور ماهواره ای مخابراتی» را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که: «به استناد اصول 44 و 175 قانون اساسی و با لحاظ بند 11 گروه سه ماده 2 و بند ج ماده 3 قانون اجرای سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی و به صراحت ماده 7 قانون اساسنامه سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران سرمایه گذاری، مالکیت و مدیریت فعالیتها و بنگاه های مشمول گروه سه ماده 2 قانون اجرای سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی در خصوص رادیو و تلویزیون و تاسیس فرستنده و همچنین پخش برنامه های رادیویی و تلویزیونی از هر طریق منحصراً بر عهده سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران است شورای نگهبان نیز در نظر تفسیری خود راجع به اصولهای 44 و 175 قانون اساسی ضمن تاکید بر مطلب فوق الذکر به صراحت اعلام داشته است که «انتشار و پخش برنامه های صوتی و تصویری از طریق سیستمهای فنی قابل انتشار فراگیر (همانند ماهواره فرستنده و فیبرنوری و غیره) برای مردم در قالب امواج رادیویی و کابلی غیر از سازمان صدا و سیما جمهوری اسلامی ایران خلاف اصل مذکور است» به استناد بند 6-20 مقررات و ضوابط شبکه های اطلاع رسانی رایانه ای مصوب 15/8/1380 شورای عالی انقلاب فرهنگی نیز ایجاد هرگونه شبکه و برنامه رادیویی و تلویزیونی بدون هدایت و نظارت سازمان صدا و سیما ممنوع می باشد. طبق موازین حقوقی آنچه در این خصوص به روشنی مستنبط می گردد آن است که انتشار و پخش برنامه های صوتی و تصویری از طریق سیستم های قابل انتشار فراگیر (مانند اینترنت و ماهواره) و هرگونه فعالیت مرتبط با آن از جمله صدور مجوز و نظارت بر آن منحصراً بر عهده سازمان صدا و سیما است در ماده 14 قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری و اطلاعات نیز به صراحت اشعار شده که «اختیارات و وظایف مرتبط با وزارتخانه شامل محدوده وظایف و اختیارات سازمان صدا و سیما و نیروهای مسلح جمهوری اسلامی ایران نمی شود» این استنباط با توجه به قانون نحوه مجازات اشخاصی که در امور سمعی و بصری فعالیتهای غیر مجاز می نمایند مصوب 16/10/1386 به ویژه ماده 2 آن تصدیق می گردد با امعان نظر بر مطالب فوق ماده 3 مصوب «اصول حاکم بر پروانه فعالیت اپراتور ماهواره ای مخابراتی» نه تنها مخالف قوانین و قواعد لازم الاجرای فوق الذکر است بلکه تصویب آن خارج از حدود اختیارات و وظایف کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات می باشد توضیح آن که در ماده 3 مصوبه مذکور خدمات موضوع پروانه را به نحو مطلق شامل متن ماده 3 دانسته است. اطلاق مذکور نه تنها با حیطه های انحصاری مربوط به تکالیف و اختیارات قانونی سازمان صدا و سیما در تعارض است بلکه حتی با عنوان آیین نامه مذکور همخوانی ندارد توضیح آن که آیین نامه مذکور در خصوص اپراتورهای ماهواره ای مخابراتی است به عبارت دیگر قید «مخابراتی» ماهیت این گونه ماهواره ها را از ماهواره های رادیویی و تلویزیونی و ماهواره هایی که قابلیت پخش صورت و تصویر فراگیر را دارا هستند کاملاً متمایز می نماید لذا صدور پروانه و تنظیم مقررات مربوطه به ماهواره های رادیویی و تلویزیونی و ماهواره هایی که از ارایه خدمات صوتی و تصویری داده ای به نحو فراگیر و پخش همگانی ماهواره ای می نمایند منحصراً بر عهده سازمان صدا و سیما است این در حالی است که نه تنها اطلاق ماده 3 آیین نامه معترض عنه شامل خدمات ثابت و سیار پخش یا سینگال رسانی ماهواره ای رادیویی و تلویزیونی می شود بلکه ذکر عباراتی نظیر خدمات صوتی و تصویری خدمات پخش همگانی با ایجاد شبکه های اختصاصی و انواع خدمات محتوایی به صراحت در تعارض با حیطه های انحصاری وظایف قانونی صدا و سیما و مخالف مدلول قوانین و مقررات لازم الاجرا فوق الذکر است. با لحاظ مراتب فوق از آنجا که ماده 3 مصوبه یاد شده مخالف قانون اساسی و نظریه تفسیری شورای نگهبان و همچنین مصوبه فوق الاشاره شورای عالی انقلاب فرهنگی بوده و با سیاست کلی مطمح نظر مقام معظم رهبری (مدظله العالی) و نیز با مفاد قانون اختیارات وظایف وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات و اساسنامه سازمان صدا و سیما در تعارض است و علاوه بر آن از آنجا که تصویب ماده 3 مصوبه معترض عنه خارج از حدود قانونی و اختیارات قوه مجریه بوده و وارد در حیطه تقنینی می باشد لذا به استناد بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 25/3/1392 بررسی موضوع در هیات عمومی دیوان عدالت اداری و ابطال ماده فوق الاشاره مصوبه مزبور مورد استدعاست. از آنجا که ادامه اقدامات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات و سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی در اجرای مفاد ماده 3 معترض عنه صدور پروانه فعالیت اپراتورها در زمینه فعالیتهای رادیویی و تلویزیونی و صوت و تصویر فراگیر نه تنها مخالف منویات مقام معظم رهبری (مدظله العالی) است بلکه ادامـه این روند با لحاظ گسترش غیرمجاز فعالیت اپراتوری در زمینه امور رادیویی و تلویزیونی می تواند پیامدهای خطیر اجتماعی، فرهنگی و بعضاً سیاسی در پی داشته باشد و علاوه بر آن عدم نظارت سازمان صدا و سیما در این موارد ناقض حق انحصاری سازمان در موضوع یاد شده و مخالف اصول 44 و 175 قانون اساسی و نظرات تفسیری شـورای نگهبان بـوده و نیز از لحـاظ اجتماعـی و فرهنگی سبب ورود خسارات مادی و معنوی گزافی خـواهد شد کـه جبران آن متعسر یـا حتی غیر ممکن است. لذا با لحاظ مراتب فوق مستنداً به ماده 34 قانـون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری بدواً صدور دستور موقت مبنی بر توقف اجرای ماده 3 مصوبـه معترض عنه مورد استدعاست.»
متن مقرره مورد اعتراض به قرار زیر است: « ماده 3: خدمات موضوع پروانه توزیع و فروش پهنای باند ماهواره های در اختیار، ایجاد شبکه های اختصاصی و ارایه هرگونه خدمات ارتباطی و انتقال داده از قبیل خدمات ثابت و سیار ماهواره ای، ایجاد دسترسی به اینترنت پرسرعت، ایجاد دسترسی به شبکه ملی اطلاعات و خدمات مبتنی بر آن، ارایه خدمات صوتی- تصویری، متنی و داده ای و انواع خدمات محتوایی و ارزش افزوده و ارایه خدمات پخش همگانی ماهواره ای در چارچوب قوانین و مقررات کشور در شبکه موضوع پروانه.»
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی و بازرسی سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی به موجب لایحه شماره 91730/100-25/12/1397 توضیح داده است که : « 1- مقام معظم رهبری در نامه مورخ 22/6/1394 عنوان ریاست جمهور با بیان اینکه بسترسازی و تامین زیرساخت ارتباطی از وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات می باشد بر صلاحیت و وظیفه این وزارت در این امر صحه نهاده و تاکید ورزیده اند، لذا در راستای نظر تکلیفی معظم له و اجرای ماده 2 قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات مبنی بر اعمال حاکمیت بر طیف فرکانس و حفاظت از حقوق رادیـویی کشور در سطح منطقه و بین المـلل و نظارت بـر حسن اجرای آنها در بخشهای مختلف ارتباطی، انتقال داده ها، انتقال صدا و تصویر، سنجش از راه دور و … و نیز سیاستگذاری در زمینه توسعه امکانات و خدمات ارتباطی متناسب با آخرین پیشرفتهای علمی و دستاوردهای تجربی و فناوری جهان توسط وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات و تجویز بند «د» ماده 3 قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات که تدوین مقررات، سیاستهای ارتباطـی و تصویب ضوابـط و استفاده بهینه از فرکانس و مدارهای ماهواره ای در راستای توسعه و ترویج ارتباطات و فناوری اطلاعات از وظایف و اختیارات این وزارت دانسته است و همچنین الزام قانونی مقررات گذاری حوزه ارتباطی و اصلاح و تجدید ساختار ارتباطی در راستای تحقق رشد و توسعه اقتصادی کشور توسط کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات مندرج در ماده 5 این قانون در راستای توسعه بازار خدمات ارتباطی، اصول حاکم بر پروانه فعالیت اپراتورهای ماهواره ای مخابراتی تصویب و ماده متنازع فیه نیز با ملحوظ قرار دادن اختیار انحصاری صدا و سیمای جمهوری اسلامی در خصوص پخش همگانی در راستای عمل به فرامین معظم له و تکلیف قانونی تدوین شده است چرا که تهیه و ارسال فایل ماهواره و استقرار ماهواره در نقطه مداری مشخص از وظایف این سازمان بوده که برابر بند «س» ماده 3 قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات و بند 15 ماده 6 اساسنامه سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی به نمایندگی از دولت جمهوری اسلامی ایران به عنوان یکی از کشورهای عضو اتحادیه جهانی مخابرات (ITU) می باشد لذا با این توصیف شخص حقوقی متقاضی ارایه خدمات پهنای باند ماهواره ای در کشور (اپراتور ماهواره ای) موظف است ضمن رعایت قوانین و مقررات عمومی کشور، از مقررات خاص تعیین شده توسط کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطی تبعیت نماید و ملزم است برای ارایه خدمت پخش همگانی ماهواره ای نسبت به اخذ مجوزهای لازم از مراجع ذیربط اقدام نماید. پیش بینی این خدمت برای اپراتورهای ماهواره ای مخابراتی با هدف تامین بسترهای داخلی و امن ارتباطی مورد نیاز پخش فراگیر نظیر بسترهای ارتباطی ثابت و سیار زمینی که از سوی دارندگان پروانه های مربوط برای ارایه خدمات IPTV تامین شده است می باشد، که هم اکنون با استفاده از ماهواره های غیر ایرانی از سوی سازمان صدا و سیما انجام می شود و در واقع تامین این زیر ساختها، یکی از اهداف مصوبه است. از آنجا که برخی ماهواره ها دارای عملکرد دوگانه FSS (مخابراتی و انتقال دیتا) و BSS (رادیو تلویزیون) می باشند کاربد دیگری که برای این مصوبه قابل تصور است، سامانـدهی و جـلوگیری از پیامدهـا و مشکلات نـاشی از تحریـم است، کـه با قطع ارتباطات مـاهواره ای در حوزه های مختلف دامنگیر کشور شده و بروز حوادث جبران ناپذیری را موجب شده، از آنجا که اصول حاکم و پروانه فعالیت منفک از هم بوده و متقاضی دریافت پروانه با ملحوظ قرار دادن اصول حاکم و رعایت مفاد آن با دریافت پروانه شروع به فعالیت خواهد کرد و پروانه صرفاً می تواند امکان فراهم سازی بستر ارتباطات ماهواره ای را برای متولیان قانونی پخش همگانی از طریق عقد قرارداد با دارنده پروانه فراهم سازد و قطعاً در خصوص ماهواره های باکارکرد دوگانه در پروانه های صادره فعالیت در حوزه پخش برنامه صدا و سیما را مقید به مجوز از سازمان صدا و سیما خواهد نمود (عبارت « در چارچوب قوانین و مقررات کشور» در ماده 3 مصوبه با همین رویکرد پیش بینی شده است).
2- با تدقیق در نظریه تفسیری شورای نگهبان نیز ملاحظه می فرمایید که پخش برنامه های صوتی و تصویری برای مردم غیر از سازمان صدا و سیما را خلاف اصل مذکور دانسته در حالی که در ماده مورد شکایت ارایه خدمات پخش همگانی ذکر شده و مستحضر می باشید که خدمات شامل بسترسازی است که امری فنی و غیرمحتوایی است و جزء اخیر آن ماده یعنی مقید نمودن ارایه خدمات پخش همگانی در چارچوب قوانین و مقررات کشور خود موید بسترسازی و عدم دخالت در وظیفه صدا و سیما می باشد. ضمن اینکه بالغ بر ده سال مجوز ارایه خدمات عمومی انتقال داده ها از طریق ارتباطات ماهواره ای توسط سازمان تنظیم مقررات ارتباطات صادر می شده است.
3- صدا و سیما به سیاستهای کلی مطمح نظر مقام معظم رهبری مستمسک شده بدون اینکه مشخص کند که بند مذکور از مصوبه مورد شکایت با کدام فرمایش معظم له مغایر می باشد در صورتی که برابر ماده 80 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری می باید حکم شرعی یا مواد قانونی که ادعای مغایرت مصوبه با آن شده و دلایل و جهات اعتراض از حیث مغایرت مصوبه با شرع یا قانون اساسی یا خروج از اختیارات مرجع تصویب کننده ذکر گردد.
با وصف مراتب و از آنجا که تصویب مصوبه مورد شکایت از تکالیف قانونی و امری و اختیارات کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات و با ملحوظ قرار دادن تفکیک وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی به عنوان متولی اصلی ارتباطی و مخابراتی و سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران در خصوص پخش برنامه های رادیو و تلویزیونی صورت پذیرفته، ادعای صدا و سیما در این خصوص و تعارض آن با قوانین و مقررات خلاف واقع بوده، رسیدگی و صدور رای مبنی بر رد شکایت شاکی مورد استدعاست.»
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 26/9/1398 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
مطابق اصول 44 و 175 قانون اساسی و بند 11 گروه 3 ماده 2 و بند (ج) ماده 3 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی و ماده 7 اساسنامه سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی پخش برنامه های رادیویی و تلویزیونی منحصراً در اختیار سازمان صدا و سیما قرار دارد. نظر به این که در مصوبه مورد اعتراض به قوانین یاد شده توجه شده و به رعایت چارچوب قوانین و مقررات کشور تصریح شده و در آن به ارایه خدمات صوتی و تصویری پرداخته که این امر متفاوت از صدور مجوز پخش صوت و تصویر است، بنابراین مقرره مورد اعتراض با صلاحیت های سازمان صدا و سیما و مقررات مورد استناد شاکی مغایرت ندارد و ابطال نشد.
مرتضی علی اشراقی-معاون قضایی دیوان عدالت اداری
