بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 2464
تاریخ دادنامه: 28؍8؍1398
شماره پرونده: 97؍2601
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: آقای عادل شیبانی و خانم زهرا بیدار
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره ماده 17، ماده 21، بند 2 ماده 26 و 34، ماده 32 آیین نامه تشکلهای مردم نهاد (موضوع تصویب نامه شماره 67735؍ت51305هـ-1395/06/06)
گردش کار: آقای عادل شیبانی و خانم زهرا بیدار به موجب دادخواستی ابطال مقرره های مذکور در ستون موضوع شکایت و خواسته را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده اند که:
«الف- دلایل برای ابطال بند 2 ماده 26 و بند 2 ماده 34 آیین نامه تشکل های مردم نهاد:
1- مطابق اصول 57 و 58 و 61 قانون اساسی اصل تفکیک قوا شناخته شده و تعیین مجازات و اعمال آن در قلمرو اختصاصی قانونگذار است و طبق اصل 36 قانون اساسی حکم به مجازات و اجرا باید تنها از طریق دادگاه صالح و به موجب قانون باشد.
2- به موجب بند (ب) ماده 20 قانون مجازات اسلامی یکی از مجازات های مصرحه در قانون جلوگیری از فعالیتهای اجتماعی اشخاص است و تعیین مجازات برای اشخاص حقوقی « تعلیق موقت پروانه تشکل حداکثر به مدت سه ماه » مصداق خروج از صلاحیت دستگاه اجرایی و نقض حقوق اساسی شهروندان و مخالف آراء شماره 4-16؍12؍1361، 436-25؍6؍1386، 18-31؍1؍1384، 542-29؍7؍1386 و 435-28؍8؍1382 هیات عمومی دیوان عدالت اداری است.
ب- دلایل برای ابطال تبصره ماده 17 و ماده21 آیین نامه مورد شکایت:
بر اساس اصل 26 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران آزادی تشکل و سازمان پیوندی جزء حقوق ملت تلقی شده و به موجب فراز انتهایی این اصل هیچ کس را نمی توان از شرکت در آنها منع کرد یا به شرکت در یکی از آنها مجبور ساخت. تبصره مورد اشاره با تعیین حداقل اعضاء برای تاسیس تشکل های مردمی عملاً زمینه سلب حقوق قانونی شهروندان را جهت تشکیل نهادهای مردمی و فعالیت غیر انتفاعی در راستای منافع جمعی فراهم نموده است و دولت با تعیین 5 نفر برای هیات موسس و 3 نفر برای تشکل های محلی بر خلاف اصول 7 و 26 قانون اساسی عمل کرده است اصولی که آزادی را اصل و محدودیت ها را استثناء و نیازمند تصریح دانسته و هیچ کس را نمی توان از شرکت در فعالیت های اجتماعی و عام المنفعه منع یا مجبور ساخت.
ج- دلایل برای ابطال ماده 32 آیین نامه مورد شکایت:
برابر ماده مذکور تقسیم اموال و مازاد درآمد تشکل در میان موسسان ، اعضاء و مدیران قبل از انحلال ممنوع است و مفهوم مخـالف مـاده مـذکور این است که اموال و مازاد درآمد تشکل ها را پس از انحلال میان موسسان و اعضاء می توان تقسیم نمود. متن ماده مذکور نوعی زمینه سازی برای کسب منافع نامشروع و متقلبانه و برخلاف رسالت دولت در بند 1 اصل سوم قانون اساسی است که مبارزه با فساد و تباهی را از جمله وظایف دولت قلمداد نموده است و از طرفی در بند (ص) ماده 16 آیین نامه مشخص کردن وضعیت دارایی ها پس از انحلال از تکالیف هیات موسس قید شده است. »
متن مقرره های مورد اعتراض به شرح زیر است:
« آیین نامه تشکلهای مردم نهاد
ماده 17- هیات موسس، شورای مرکزی، دبیر یا عناوین معادل طبق اساسنامه تشکل، باید دارای شرایط عمومی زیر باشند:
تبصره: هیات موسس تشکل باید دارای حداقل پنج عضو باشد.
ماده 21: تقاضای ایجاد تشکل های محلی که توسط حداقل سه نفر از اهالی بالای 18 سال ارایه می شود برای ثبت اطلاعات به بخشداری محل فعالیت ارایه می شود.
« بند 2 ماده 26: تعلیق موقت پروانه فعالیت تشکل حداکثر به مدت سه ماه
ماده 29- تشکلها پس از دریافت پروانه فعالیت و ثبت آن، از حقوق زیر برخوردار می شوند:
ب- دیده بانی و نظارت بر عملکرد سایر بخشهای جامعه در زمینه فعالیت تخصصی خود.
ماده 32: تقسیم اموال و مازاد درآمد تشکل در میان موسسان، اعضا و مدیران قبل از انحلال ممنوع است. »
ماده 34- در صورتی که دبیرخانه شوراهای ملی، استانی و یا شهرستانی راساً یا از طریق دستگاه های اجرایی تخصصی، تخلفات و یا خروج از شرایط تاسیس تشکل را احراز کند گزارش مستند مربوط را به شورای ذی ربط ارایه می کند و این شورا پس از بررسی مدارک و مستندات ارایه شده و پس از استماع دفاعیه تشکل، حسب اقتضا و متناسب با تخلف، به شرح زیر صدور رای می کند:
بند 2 ماده 34- تعلیق موقت پروانه فعالیت تشکل حداکثر به مدت سه ماه.»
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (معاونت حقوقی رییس جمهور) به موجب لایحه شماره 62006؍37793-20؍5؍1398 توضیح داده است که:
« 1- شکات در توجیه خروج هیات وزیران از حدود اختیارات خود در تصویب بند 2 مواد 26 و 34 آیین نامه مورد شکایت، به عدم جواز تعیین مجازات از سوی هیات وزیران استناد کرده اند. این در حالی است که آنچه در بندهای یاد شده مورد حکم واقع شده به هیچ وجه مصداق مجازات نبوده و اعمال و اقداماتی که منجر به این ضمانت اجراها می شود نیز جرم به شمار نمی رود. به بیان دیگر « تعلیق موقت پروانه فعالیت تشکل حداکثر به مدت سه ماه» ضمانت اجرایی است که برای تخلف تشکلهای موضوع ماده 23 از انجام تکالیف مربوط به اطلاع رسانی و دریافت مجوز از کارگروه موضوع ماده 23 یا انجام فعالیت در یک کشور بدون دریافت مجوز در نظر گرفته شده و ملاحظه می شود نه عمل ارتکابی جرم به شمار می رود و نه ضمانت اجرای [اجرایی] در نظر گرفته شده از جنس و ماهیت مجازات است بلکه صرفاً برخوردی انتظامی است که در مقام اعمال نظارت از سوی مرجع رسمی پیش بینی شده بـه عمل می آیـد و واجـد هیچ یک از ویژگیها و آثـار قانونی مترتب بر مجازات نیست. 2- تعیین حد نصاب پنج نفر برای هیات موسس (موضوع تبصره ماده 17) و حد نصاب سه نفر برای ارایه تقاضای ایجاد تشکل های محلی آن چنان که مورد ایراد شکات قرار گرفته و مغایر با اصول قانون اساسی و به ویژه اصل 26 آن نیست بلکه در راستای تبیین حداقل های محلی و عقلی برای اطلاق عنوان تشکل به یک فعالیت جمعی است. بدیهی است که مفهوم تشکل و ضرورتهایی مانند تصمیم گیری جمعی مستلزم مشارکت حداقل اشخاصی است که موجد مفاهیمی همچون مشارکت، تشکل و … است و پیش بینی سه و پنج نفر، حداقل ممکن در این گونه مجامع است. آنچه از واژه «شرکت» در اصل 26 قانون اساسی به ذهن متبادر می شود نیز امکان حضور اشخاص در فعالیتهای جمعی است و تعیین حد نصاب سه و پنج نفر نیز از بین برنده این امکان به شمار نمی رود.
3- در مـاده 32 آیین نامـه مـورد اعتراض «تقسیم امـوال و مازاد درآمد تشکل در میان موسسان، اعضا و مدیران قبل از انحـلال ممنوع» اعـلام شده است. در حـالی که اولاً: برداشت مفهوم مخالـف از حکـم مندرج در مـاده 32 آیین نامه محل تردید و حتی به نظر دور از منظور و هدف واضع (هیات وزیران) است و تقاضای ابطال مفهوم مخالف یک مقرره به دلیل مغایرت با قانون، خارج از حدود مقرر در قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری برای طرح شکایت و رسیدگی است. ثانیاً: به فرض در نظر گرفتن مفهوم مخالف برای این ماده و قایل بودن به حجیت آن، این امر به هیچ وجه در بر دارنده جواز تقسیم اموال و داراییهای نامشروع میان اعضای تشکل نیست. چرا که اصل بر مشروعیت طریق تحصیل اموال است و فرض اولیه بر این است که اموال و داراییهای تشکل از طرق قانونی و مشروع حاصل شده است و در صورت تحصیل مال از طریق نامشروع، اصولاً این اموال متعلق به تشکل و اعضای آن نیست تا نوبت به تقسیم آن برسد.
نظر به مراتب فوق و با عنایت به اینکه آیین نامه تشکلهای مردم نهاد مغایرتی با اصول مورد اشاره شکات نداشته و بلکه در راستای اجرایی شدن حقوق و آزادیهای فردی و عمومی در باب مشارکتهای اجتماعی مندرج در قانون اساسی تدوین و تصویب گردیده است، اتخاذ تصمیم شایسته دایر بر رد شکایت مطروحه مورد تقاضاست.»
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 28؍8؍1398 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
الف- نظر بـه اینکه بـه موجب مقررات ماده 20 قانون مجازات اسلامی مصوب سال 1392 یکی از مجازاتهای قانونی تعیین شـده بـرای اشخاص حقوقـی، ممنوعیت از فعالیت اجتماعی تعیین شده که بـه موجب اصل 36 قانون اساسی جمهـوری اسلامی ایـران اعمال آن بایـد از طریـق دادگاه صالح و به موجب قانون باشد و آراء شماره 84؍18-21؍1؍1384 و 86؍636-25؍6؍1386 و 61؍4-16؍12؍1361 هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز موید همین موضوع است، بنابراین بند 2 ماده 26 و بند 2 ماده 34 از آیین نامه تشکل های مردم نهاد خارج از صلاحیت مقام واضع و مخالف با قانون وضع شده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود.
ب- تعیین حداقل 5 نفر برای هیات موسس تشکل های مردم نهاد برگرفته از وجود حداقل افراد لازم برای ایجاد چنین تشکلی بوده و با الهام از برخی مقررات قانونی از جمله مقررات قانون تجارت در خصوص موسسین شرکتهای سهامی بوده و منافاتی با حقوق افراد در ایجاد تشکلها و عضویت در آن ندارد زیرا ایجاد تشکل محدودیت نداشته و هر 5 نفر می توانند اقدام به ایجاد یک تشکل نمایند و لذا تبصره ماده 17 آیین نامه تشکل های مردم نهاد مخالف با قوانین جاریه نیست و ابطال نشد.
ج- با توجه به اینکه گروه عرفاً به جمع بیش از دو نفر اطلاق می شود و قانونگذار نیز در برخی مواد قانونی از جمله ماده 130 قانون مجازات اسلامی مصوب سال 1392 گروه را سه نفر تعریف کرده و به جمع کمتر از آن عقلاً و منطقاً گروه اطلاق نمی شود و تعیین سه نفر برای ایجاد یک تشکل که حداقل اعضای ممکن برای آن است به هیچ یک از اصول قانون اساسی و قوانین عادی مباینت و مخالفتی ندارد و در نتیجه ماده 21 آیین نامه تشکل های مردم نهاد ابطال نشد.
د- با توجه به اینکه برداشت مفهوم مخالف از مقررات اداری و حکومتی از جمله ماده مذکور محل تردید بوده و بر فرض قایل بودن به آن به معنای تقسیم اموال و دارایی های موسسه در صورت تحصیل از طریق نامشروع نبوده و اصل بر تحصیل اموال از طریق مشروع است و فرض حکمت قانونگذار حکم می کند وضعیت اموال و دارایی های تشکلی را که ایجاد آن را اجازه داده قبل و بعد از انحلال معلوم کند و به موجب بند (ص) ماده 16 آیین نامه مورد شکایت تعیین تکلیف اموال پس از انحلال به عهده هیات موسس گذاشته شده و ماده 32 آیین نامه مورد شکایت هم برای تعیین تکلیف اموال قبل از انحلال وضع شده و ابطال آن جواز تقسیم اموال قبل از انحلال را به ذهن متبادر می سازد و چنانچه در تحصیل یا تقسیم اموال تشکلها اقداماتی خلاف قانون یا عمل مجرمانه ایی صورت پذیرد سایر قوانین عمومی و کیفری بر آنها حاکم خواهد بود، بنابراین ماده 32 آیین نامه تشکل های مردم نهاد مخالف قانون نیست و ابطال نشد.
محمدکاظم بهرامی-رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
