بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 64
تاریخ دادنامه: 20؍1؍1398
شماره پرونده: 96؍1198
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: دیوان محاسبات کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 19 بخشنامه شماره 184847؍94-1394/07/07 مدیریت کل مقررات، مجوزهای بانکی و مبارزه با پولشویی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران
گردش کار: معاون حقوقی مجلس و تفریغ بودجه دیوان محاسبات کشور به موجب شکایتنامه شماره 1083؍20000-22؍7؍1396 اعلام کرده است که:
حجت الاسلام و المسلمین جناب آقای بهرامی
ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً، در خصوص آیین نامه وصول مطالبات غیر تجاری موسسات اعتباری (ریالی و ارزی) موضوع بخشنامه شماره 184847؍94-7؍7؍1394 مدیریت کل مقررات، مجوزهای بانکی و مبارزه با پولشویی اداره مطالعات و مقررات بانکی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مزید استحضار می رساند:
1- مطابق ماده 14 آیین نامه وصول مطالبات سر رسید گذشته، معوق و مشکوک الوصول موسسات اعتباری (ریالی و ارزی) مصوب سال 1388 هیات وزیران با اصلاحات بعدی، موسسات اعتباری موظفند به منظور کاهش مطالبات معوق و افزایش امکان وصول اقساط، از تاریخ ابلاغ این آیین نامه قراردادهای اعطای تسهیلات بانکی را به گونه ای منعقد نمایند که مشتری، افراد تحت تکفل وی، ضامن و یا ضامنین با شرط ضمن عقد به طور غیر قابل رجوع به موسسه اعتباری اختیار دهد که هرگونه مطالبات خود اعم از مستقیم و یا غیر مستقیم را پس از سررسید و در صورت عدم پرداخت، از موجودی هر یک از حسابها ( ریالی و ارزی)، اموال و اسناد آنان نزد موسسه اعتباری و یا سایر موسسات اعتباری راساً و بدون نیاز به حکم قضایی یا اجرایی برداشت نموده و به حساب بدهی مشتری منظور نماید. در صورتی که وجوه به صورت ارزی باشد، موسسه اعتباری آن را برداشت و به نرخ روز محاسبه می نماید. مشتری، افراد تحت تکفل وی، ضامن و یا ضامنین در صورت اقدام موسسه اعتباری به شرح یاد شده حق هرگونه اعتراض و طرح دعوی را از خود سلب می نماید. موسسات اعتباری موظفند در صورت تعویق مطالبات، مراتب را به بانک مرکزی اعلام نمایند و بانک مرکزی بلافاصله دستور لازم را به موسسات اعتباری مربوط اعلام می نماید. موسسات اعتباری موظفند پس از دستور بانک مرکزی نسبت به انسداد حسابهای بدهکار و برداشت از آنها به میزان بدهی مشتری و واریز به موسسه اعتباری ذی نفع اقدام نمایند. اقدام موسسه اعتباری ذی نفع می تواند قبل و یا بعد از سیاستهای تشویقی موضوع ماده 15 صورت گیرد.
2- ماده 14 آیین نامه مذکور طی دادنامه شماره 1285-4؍12؍1394 هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شرح ذیل ابطال گردیده است: « به موجب ماده 1 قانون تسهیلات بانکی و کاهش هزینه های طرح و تسریع در اجراء طرحهای تولیدی و افزایش منابع مالی و کارآیی بانکها مصوب سال 1386 مقرر شده است که به منظور تسریع، تسهیل و تقویت سرمایه گذاری در طرحهای تولیدی (اعم از کالا یا خدمات) دریافت وثیقه خارج از ارزش دارایی و عواید آتی طرح از گیرندگان تسهیلات که توان مجری و توجیه اقتصادی، فنی و ملی قابل ترهین طرح آنها به تایید بانک می رسد توسط بانکهای عامل ممنوع است و مطابق ماده 5 قانون یاد شده نیز دولت مکلف شده است ترتیبی اتخاذ کند که ظرف مدت یک سال از تاریخ تصویب قانون با ایجاد و به کارگیری نهادهای جدید مالی از قبیل بانک جـامع اطلاعات، رتبـه بندی و اعتبار سنجـی مشتریان گـروههای مشاور مـالی و سرمایه گذاری غیر دولتی ساماندهی مطالبات معوق موسسات تضمین اعتبار زمینه تسهیل و تسریع اعطاء تسهیلات بانکی را فراهم نماید، نظر به مراتب مذکور حکم مقرر در ماده 14 آیین نامه وصول مطالبات سررسید گذشته، معوق و مشکوک الوصول موسسات اعتباری (ریالی و ارزی) که ناظر بر چگونگی اخذ تضمین و یا بازپرداخت تسهیلات اعطایی به مشتری است ارتباطی با مقوله ساماندهی مطالبات معوق مصرح درماده 5 قانون یاد شده ندارد ضمن اینکه اخذ تضمین از افراد تحت تکفل مشتری با حکم مقرر در ماده 1 قانون یاد شده مغایرت دارد از طرفی اطلاق سلب دادخواهی از اشخاص موضوع ماده 14 آیین نامه مورد اعتراض در مواردی که اشخاص مذکور حق دادخواهی خود را ساقط نکرده باشند از حدود اختیارات هیات وزیران خارج است و ماده 14 آیین نامه وصول مطالبات سررسید گذشته معوق و مشکوک الوصول موسسات اعتباری ( ریالی و ارزی) مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری ابطال می شود.»
3- مدیرکل مقررات، مجوزهای بانکی و مبارزه با پولشویی اداره مطالعات و مقررات بانکی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران علیرغم ابطال ماده 14 آیین نامه وصول مطالبات سررسید گذشته، معوق و مشکوک الوصول موسسات اعتبـاری (ریالی و ارزی) مصوب سال 1388 هیات وزیران توسط هیات عمومی دیوان عدالت اداری وفق ماده 19 آیین نامه وصول مطالبات غیر تجاری موسسات اعتباری ( ریالی و ارزی) موضوع بخشنامه شماره 187847؍94-7؍7؍1394 با تغییر نسبتاً محدود مجدداً مفاد ماده 14 آیین نامه مذکور را احیاء نموده است. بنا به مراتب مفاد ماده (19) آیین نامه وصول مطالبات غیر تجاری موسسات اعتباری (ریالی و ارزی) موضوع بخشنامه شماره 187847؍94-7؍7؍1394 مدیریت کل مقررات، مجوزهای بانکی و مبارزه با پولشویی اداره مطالعات و مقررات بانکی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مبنی بر موظف نمودن موسسات اعتباری به منظور کاهش مطالبات معوق و افزایش امکان وصول اقساط، از تاریخ ابلاغ این آیین نامه قراردادهای اعطای تسهیلات بانکی را به گونه ای منعقد نمایند که مشتری، افراد تحت تکفل وی، ضامن و یا ضامنین با شرط ضمن عقد به طور غیر قابل رجوع به موسسه اعتباری اختیار دهد که هرگونه مطالبات خود اعم از مستقیم و یا غیر مستقیم را پس از سررسید و در صورت عدم پرداخت، از موجودی هر یک از حسابها ( ریالی و ارزی) اموال و اسناد آنان نزد موسسه اعتباری و یا سایر موسسات اعتباری راساً و بدون نیاز به حکم قضایی یا اجرایی برداشت نموده و به حساب بدهی مشتری منظور نماید. مشتری، ضامن و یا ضامنین در صورت اقدام موسسه اعتباری به شرح یاد شده حق هرگونه اعتراض و طرح دعوی را از خود سلب می نماید به لحاظ وحدت موضوع و تشابه مفاد آیین نامه موصوف با ماده 14 آیین نامه وصول مطالبات سررسید گذشته، معوق و مشکوک الوصول موسسات اعتباری (ریالی و ارزی) مصوب سال 1388 هیات وزیران به شرح مندرج در دادنامه 1285- 4؍12؍1394 اخیرالذکر، در اجرای ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال ماده 19 آیین نامه وصول مطالبات غیر تجاری موسسات اعتباری ( ریالی و ارزی) موضوع بخشنامه شماره 187847؍94-7؍7؍1394 مدیریت کل مقررات، مجوزهای بانکی و مبارزه با پولشویی اداره مطالعات و مقررات بانکی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مورد استدعاست.»
متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است:
«1-…..
2-…….
ماده 19- موسسه اعتباری موظف است به منظور کاهش مطالبات غیر جاری، از تاریخ ابلاغ این آیین نامه قراردادهای اعطای تسهیلات بانکی را به گونه ای منعقد نمایند که مشتری، ضامن و یا ضامنین با شرط ضمن عقد به طور غیرقابل رجوع به موسسه اعتباری اختیار دهد که هرگونه مطالبات خود اعم از مستقیم و یا غیر مستقیم را پس از سررسید و در صورت عدم پرداخت، از موجودی قابل برداشت هر یک از حسابهای انفرادی مشتری و یا ضامنین (ریالی و ارزی)، اموال و اسناد آنان نزد موسسه اعتباری راساً و بدون نیاز به حکم قضایی یا اجرایی برداشت نموده و به حساب بدهی مشتری منظور نماید. مشتری، ضامن و یا ضامنین در صورت اقدام موسسه اعتباری به شرح یاد شده حق هرگونه اعتراض و طرح دعوی را از خود سلب می نماید.
تبصره- موسسه اعتباری موظف است معادل ریال موجودی حسابهای ارزی مشتری، ضامن و یا ضامنین را با استفاده از نرخ ارز روزانه اعلامی در پایگاه اطلاع رسانی بانک مرکزی محاسبه نماید.»
در پاسخ به شکایت مذکور، اداره دعاوی حقوقی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به موجب لایحه شماره 384143؍ -28؍11؍1396 توضیح داده است که:
«رییس محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام
احتراماً عطف به پرونده شماره 96099980905801018 (کلاسه 96؍1189) موضوع دادخواست دیوان محاسبات کشور به طرفیت این بانک به خواسته ابطال ماده 19 آیین نامه وصول مطالبات غیر جاری موسسات اعتباری موضوع بخشنامه شماره 187847؍94-7؍7؍1394 مدیریت کل مقررات، مجوزهای بانکی و مبارزه با پولشویی این بانک، مراتب ذیل را به استحضار می رساند:
1- مطابق تبصره ماده 80 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، به استثناء ذی نفع بودن درخواست کننده و پرداخت هزینه دادرسی، سایر مقررات مربوط به تنظیم، ارسال و ثبت دادخواست، در درخواست ابطال مصوبه نیز جاری است. در صورتی که خواسته فوق در برگه مخصوص دادخواست تنظیم نشده و بر این اساس مشمول بند 3 ماده 81 قانون مذکور می باشد.
2- آیین نامه وصول مطالبات سررسید گذشته، معوق و مشکوک الوصول موسسات اعتباری (ریالی و ارزی) توسط هیات وزیران تصویب و ماده 14 آن در تاریخ 4؍12؍1394 ابطال گردیده، در حالی که مرجع تصویب آیین نامه مورد اعتراض، بانک مرکزی ( شورای پول و اعتبار) می باشد و تاریخ تصویب آن 10؍6؍1394 (پیش از ابطال مقرره فوق الذکر) است. لذا برخلاف خواسته خواهان، اساساً اعمال ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری در این پرونده موضوعیت ندارد.
3- آیین نامه مورد اعتراض به استناد اختیار و صلاحیت بانک مرکزی مصرح در بند «ب» ماده 11 قانون پولی و بانکی کشور تدوین و تصویب گردیده، در حالی که مبنای تصویب آیین نامه وصول مطالبات سررسید گذشته، معوق و مشکوک الوصول موسسات اعتباری ( ریالی و ارزی) هیات وزیران، قانون تسهیل اعطای تسهیلات بانکی می باشد.
بدیهی است این بانک به موجب بند «ب» ماده 11 و بند 7 ماده 14 قانون پولی و بانکی کشور اختیار دخالت در امور بانکها و تعیین شرایط معاملات مربوط به پرداخت تسهیلات توسط بانکها را دارد.
4- برخلاف ادعای مطروحه از سوی دیوان محاسبات کشور، شورای پول و اعتبار در بازنگری و تصویب آیین نامه وصول مطالبات غیرجاری موسسات اعتباری، عبارتی تحت عنوان «اخذ تضمین از افراد تحت تکفل مشتری» در هیچ بخشی از مفاد آیین نامه یاد شده به کار نبرده و درج شرط «اعطای اختیار به طور غیر قابل رجوع» در خصوص مشتری و ضامنین (طرفین اصلی قرارداد) با هیچ یک از اصول و مبانی حقوقی مغایر نمی باشد.
5- در خصوص سلب حق دادخواهی ذکر این نکته ضروری است که این حق به موجب آیین نامه سلب نمی شود بلکه به موجب مقرره مورد اعتراض، بانکها و موسسات اعتباری در قراردادهای اعطای تسهیلات بانکی این شرط را درج می کنند. همان گونه که در دادنامه شماره 1285-4؍12؍1394 هیات عمومی آن دیوان تصریح گردیده، سلب حق دادخواهی از اشخاص در مواردی که اشخاص مذکور حق دادخواهی خود را ساقط نکرده باشند، از حدود اختیارات هیات وزیران (دولت) خارج است. در صورتی که در ماده 19 آیین نامه مورد اعتراض تاکید شده که بانکها و موسسات اعتباری از تاریخ ابلاغ این آیین نامه باید قراردادهای اعطای تسهیلات بانکی را به گونه ای منعقد نمایند که مشتری و ضامنین طی آن حق اعتراض و طرح دعوا را از خود سلب نمایند. بر اساس این ایراد دیوان محاسبات نیز محکوم به رد می باشد. با عنایت به مراتب فوق و تاکید بر اینکه آیین نامه مورد اعتراض، به موجب اختیارات بانک مرکزی مصرح در قانون پولی و بانکی کشور تدوین و تصویب شده و به شرح فوق، مغایرتی با قوانین و مقررات حاکم ندارد، بنابراین صدور رای شایسته مبنی بر رد دعوای مطروحه مورد استدعاست.»
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 20؍1؍1398 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
بر مبنای ماده 1 قانون تسهیل اعطای تسهیلات بانکی وکاهش هزینه های طرح و تسریع در اجرای طرح های تولیدی و افزایش منابع مالی و کارآیی بانکها مصوب سال 1386 مقرر شده است: «به منظور تسریع، تسهیل و تقویت سرمایه گذاری در طرح های تولیدی (اعم از کالا یا خدمت) دریافت وثیقه خارج از ارزش دارایی و عواید آتی طرح، از گیرندگان تسهیلات که توان مجری و توجیه اقتصادی، فنی و مالی و قابل ترهین طرح آنها به تایید بانک می رسد، توسط بانکهای عامل ممنوع است…». به موجب مقرره مورد شکایت، موسسات اعتباری موظف شده اند که قراردادهای اعطای تسهیلات بانکی را به گونه ای تنظیم نمایند که مشتری، ضامن و یا ضامنین وام گیرنده با شرط ضمن عقد به صورت غیر قابل رجوع به موسسه اعتباری اختیار دهند که هرگونه مطالبات خود اعم از مستقیم ( تسهیلات اخذ شده) و غیر مستقیم ( سایر بدهیهای تسهیلات گیرنده) را پس از سررسید و در صورت عدم پرداخت از اموال و اسناد آنها برداشت نماید. نظر به اینکه قراردادهای اعطای تسهیلات، دارای مبلغ، مدت و موضوع خاص بوده و ضامن یا ضامنین، ضمانت وام گیرنده را برای مبلغ و موضوع مشخص (مطالبات مستقیم) تقبل می کنند و ضمانت سایر تعهدات (مطالبات غیر مستقیم) تسهیلات گیرنده را متقبل نشده اند، بنابراین عموم ماده 19 آیین نامه وصول مطالبات غیر تجاری موسسات اعتباری که تجویز می کند مطالبات غیر مستقیم موسسات مالی اعتباری ناظر بر سایر بدهیهای تسهیلات گیرنده از ضامن و یا ضامنین که قبلاً بازپرداخت آن بدهی را (سایر بدهی های تسهیلات گیرنده) تضمین نکرده اند اخذ شود، مغایر با ماده 1 قانون یاد شده است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود.
محمدکاظم بهرامی – رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
