بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 916-915
تاریخ دادنامه: 29/03/1397
کلاسه پرونده: 95/797، 96/1065
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: شرکت پخش سراسری آسیا فراز ایرانیان با وکالت آقای عبداله اکبری و آقای محمد بهادری جهرمی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 2 بخشنامه شماره 169671/73/293-8/9/1394 گمرک جمهوری اسلامی ایران
گردش کار: الف- شرکت پخش سراسری آسیا فراز ایرانیان با وکالت آقای عبداله اکبری به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه شماره 169671/73/293-8/9/1394 را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
" ریاست محترم دیوان عدالت اداری
با سلام
احتراماً در مقام شکایت از قسمت آخر بند 2 بخشنامه شماره 169671/73/293- 170796/94-8/9/1394 گمرک جمهوری اسلامی ایران و درخواست ابطال عبارت (و مشمول ماده 11 آیین نامه اجرایی قانون مقررات صادرات و واردات نیز نمی باشد) مستندا به مواد 12 و 80 قانون دیوان عدالت اداری:
1- به علت مغایرت مصوبه مذکور با شرع مقدس اسلام
2- و به جهت مغایرت با قانون اساسی
3- و به علت عدم صلاحیت قانونی گمرک در اصدار مصوبه مذکور
4- و به علت تجاوز از اختیارات قانونی
5- و به دلیل خودداری گمرک از انجام وظایف قانونی که موجب تضییع حقوق اشخاص می شود
الف – بدوا به استناد مواد 34 و 35 قانون دیوان عدالت اداری نظر به اینکه اجرای بخشنامه مذکور سبب ورود خسارات جبران ناپذیر به این شرکت و سایر شرکتهای مشابه می شود و نظر به فوریت موضوع و ضرورت امر صدور دستور موقت مبنی بر اجرای ماده 11 آیین نامه اجرایی قانون مقررات صادرات و واردات با اصلاحات بعدی آن به شرح مصوبه 92695/ت 52405 ه-15/7/1394 هیات وزیران نسبت به برنجهای وارداتی این شرکت
ب- سپس ابطال عبارت ( و مشمول ماده 11 آیین نامه اجرایی قانون مقررات صادرات و واردات نیز نمی باشد) در انتهای بند2 بخشنامه شماره 169671/73/293- 170796/94-8/9/1394 گمرک جمهوری اسلامی ایران مورد تقاضاست.
در این راستا، بدوا متن شکایت، دلایل و ایردات ماهوی وارد به بخشنامه و سپس، دلایل مثبته ضرورت صدور دستور موقت به تفکیک ذکر خواهد گردید:
بخش یک -شرح شکایت :
1- مطابق ماده 11 آیین نامه اجرایی قانون مقررات صادرات و واردات، هنگامی که واردات کالاهایی، از طرف دولت ممنوع اعلام می شود، به صورت استثنایی و با تحقق شرایط خاصی که در 5 بند احصا گردیده و همگی ناظر بر ورود کالا یا انجام مراحل خاصی از ترخیص هستند، کالاهای مزبور، قابل ترخیص خواهند بود.
2- مطابق ماده 4 قانون مقررات صادرات و واردات، هرگونه تغییرات آیین نامه اجرایی قانون مقررات صادرات و واردات، با اخذ نظر از دستگاههای ذیربط و با در نظر گرفتن حقوق مکتسبه، توسط وزارت صنعت، معدن و تجارت (وزارت بازرگانی) تهیه و پس از تصویب هیات وزیران، جهت اطلاع عموم آگهی می گردد. لذا بنا بر صراحت ماده مزبور، آیین نامه قانون مقررات صادرات واردات، جز از طریق وزارت صنعت، معدن و تجارت (وزارت بازرگانی) و نهایتا تصویب هیات وزیران، قابل اصلاح و تغییر نیست و هیچ مقامی، جز مقامات مذکور در این ماده، حق تغییر مفاد آیین نامه را نخواهند داشت.
3- گمرک جمهوری اسلامی ایران، با استناد به مصوبه شماره 216800-20/8/1394 شورای عالی اقتصاد و نامه شماره 20/25919-26/8/1394 وزیر جهاد کشاورزی واردات برنج از تاریخ 31/4/1395 را ممنوع کرده، طی بخشنامه مورد شکایت اقدام به صدور دستوری به گمرکات استانها نموده که ضمن ممنوع اعلام نمودن ترخیص برنج از تاریخ 31/4/1395، موضوع را از تسهیلات مقرر در ماده 11 آیین¬نامه اجرایی مقررات صادرات و واردات نیز خارج کرده است.
4- در هیچ یک از این مراحل (نه در مصوبه شورای اقتصادی و نه در نامه وزیر جهاد کشاورزی) اشاره ای به منع اعمال استثنایات مذکور در ماده 11 آیین نامه قانون مقررات صادرات و واردات نشده است چراکه اساسا چنین حقی برای مقامات مبنی بر ایجاد تغییر در مفاد آیین نامه، وجود نداشته است. بنابراین، تا این مرحله، استثنایات مذکور در ماده 11، شامل حال واردکنندگانی که مراحل واردات کالای خود را تا حد خاصی به انجام رسانده باشند، خواهد بود.
5- لیکن در بخشنامه گمرک جمهوری اسلامی ایران، به گمرکات استانها به ناگاه، عنوان شده که موضوع ممنوعیت واردات برنج، مشمول تسهیلات مقرر در ماده 11 آیین نامه اجرایی مقررات صادرات و واردات نخواهد بود. در واقع، مقام مزبور، خود را در جایگاه اصلاح و تغییر آیین نامه مصوب هیات وزیران قرار داده و بدون طی تشریفات، آیین نامه را اصلاح و تشخیص دادند که لزومی به رعایت استثنایات مذکور در ماده 11 نیست! حال آنکه چنانچه ذکر شد، ماده 4 قانون مقررات صادرات و واردات، هرگونه اصلاح در آیین نامه این قانون را منوط به مرد لحاظ قرار دادن حق مکتسب اشخاص و تهیه توسط وزارت صنعت و معدن و تجارت (بازرگانی) و نهایتا تصویب هیات وزیران با لحاظ حق مکتسب اشخاص دانسته است.
6- این در حالی است که گمرک تمامی هزینه های قانونی مربوط به ترخیص برنج را تماماًٌ دریافت کرده و حتی هزینه ها و مبالغ متفرقه قانونی نیز باید برای خروج و ترخیص کالا وصول شود قبل از تاریخ 31/4/1395 تماماً وصول شده و ریالی بدهی و تعهد مالی وجود ندارد.
7- این بخشنامه نه تنها برخلاف نص صریح قانون صادرات و واردات و آیین نامه اجرایی آن است، بلکه مغایر قاعده حرمت مال مسلم نیز می باشد، چرا که استثنایات مذکور در ماده 11، همگی ناظر بر مواردی هستند که مقدمات ترخیص کالا در گمرک فراهم شده و حقوق مکتسبه¬ای برای واردکننده حاصل شده باشد. اساسا، هدف از تصویب این ماده، با در نظر گرفتن قاعده لاضرر، حمایت از حقوق مکتسبه واردکنندگان و مراقبت از منافع ملی و مصالح شرکتهای داخلی است و تنها مصداق خروج آن، شمول تعرفه فصلی (موضوع تبصره 6 ماده 11) است. این در حالی است که برنج در سال 1395، دارای تعرفه ثابت بوده و مشمول تبصره 6 ماده 11 آیین نامه نیز نمی باشد.
8- با در نظر گرفتن شرایط اقتصادی موجود، اقدام گمرک در حذف استثنایات مذکور در ماده 11، ضررهای فراوان و جبران ناپذیری به واردکنندگانی که مشمول این ماده هستند، وارد خواهد نمود. و بر اساس «قاعده لاضرر و لاضرار» که یکی از قواعد مسلم فقهی-حقوقی است، نیز مذموم خواهد بود. و در چنین شرایطی و به خصوص با توجه به مشکلات فراوانی که در اوضاع نابسامان تحریم، بر واردکنندگان تحمیل شده است، عدم اجازه ترخیص کالاهای موجود در گمرک یا ثبت سفارش شده، نه تنها زیان فراوانی برای واردکننده خواهد داشت، بلکه به صلاح کشورمان نیز نبوده و منجر به خروج ارز از کشور بدون ورود کالا می¬گردد. مغایر با قاعده شرعی نفی سبیل است.
9- سازمان توسعه تجارت ایران که متولی و مسیول امور واردات و صادرات کالا به کشور می باشد با درک کامل این موضوع و توجه به اهمیت آن و جهت جلوگیری از ادامه ورود زیان به واردکنندگان برنج و اقتصاد کشور به موجب ابلاغیه شماره 28671/100/95-12/5/1395 معاون وزیر و رییس کل سازمان توسعه تجارت به ریاست محترم گمرک جمهوری اسلامی ایران اعلام نمود: ( واردکنندگان قبل از پایان روز 31/4/1395 کلیه فرآینده ها و تشریفات گمرکی برای ترخیص کالای خود را تکمیل و مطالبات دولت از بابت حقوق ورودی و سایر هزینه های مترتبه را نیز پرداخت نموده اند ولیکن موفق به خروج محموله های خود از محوطه گمرکی نشده اند. لذا از نظر این سازمان ترخیص محموله های مشمول شرایط مذکور از مبادی مربوطه بلامانع می باشد). با این وصف گمرک جمهوری اسلامی ایران علی رغم وصول ابلاغیه مذکور و ثبت آن به شماره 87006-12/5/1395 از اجرای آن استنکاف می ورزند.
10- این اقدام گمرک صراحتاً مغایر با اصول بیست و بیست و دوم قانون اساسی مبنی بر حمایت از حقوق اقتصادی و مالی ملت و بندهای پنج و هشت اصل چهل و سوم قانون اساسی مبنی بر منع اضرار به غیر و جلوگیری از سلطه اقتصادی بیگانه (با توجه به وصول و دریافت کل مبلغ توسط طرف خارجی) و اصول چهل و شش و چهل و هفت قانون اساسی در مورد حمایت از مالکیت و کسب و کار مشروع و اصول یکصد و سی و هشت و یکصد و هفتاد و سه قانون اساسی ( وظایف هیات وزیران در وضع آیین نامه ها و بخشنامه ها به شرط رعایت قانون) می باشد. نظر به مراتب مذکور تقاضای ابطال قسمت اخیر بند 2 بخشنامه مورد شکایت رابه شرح فوق دارد.
بخش دوم – ضرورت صدور دستور موقت:
1- برنج، ماهیتا کالایی فاسدشدنی است و می بایست بدون فوت وقت، ترخیص و وارد بازار مصرف شود و تعلل در ترخیص آن، منجر به فساد و افت کیفیت آن شده و از طرف دیگر، در صورتی که کالاهای وارد شده به انبارهای گمرک، تا سه ماه ترخیص نشود، مشمول ماده 24 قانون امور گمرکی و احکام اموال متروکه گردیده و توسط سازمان جمع آوری و فروش اموال تملیکی توقیف شده و به مزایده گذارده خواهند شد و نهایتا حاصلی جز خسران و بر باد رفتن سرمایه واردکننده، نخواهد داشت.
2- از طرف دیگر، این شرکت نه تنها مراحل ثبت سفارش برنجها را به انجام رسانده، بلکه با پرداخت کلیه حقوق ورودی و دولتی و حتی پرداخت مابه التفاوت تعیین شده در بخشنامه موضوع دادخواست حاضر نیز کالای خود را مهیای ترخیص نموده است. در این زمینه خلاصتا به استحضار می رساند که برای واردات برنج های مربوطه، حدود 18.700.000 دلار هزینه به فروشندگان خارجی پرداخت شده. مضافا به اینکه بابت هر کانتینر حدود 350.000.000 ریال نیز حقوق ورودی و دولتی به گمرک پرداخت شده است.
3-صرف نظر از هزینه های فوق الذکر که هزینه های معمول در واردات است، با صدور بخشنامه موضوع دادخواست حاضر، هزینه های مضاعفی نیز بر این شرکت تحمیل می گردد. روزانه، برای هر کانتینر برنج، 100 هزار تومان دموراژ، عوارض بندری و انبارداری و 100 هزار تومان سود بانکی برای تامین اعتبار خرید برنج هزینه می گردد که در مجموع، با توجه به تناژ وارد شده به گمرک از سوی این شرکت، روزانه بالغ بر 2.000.000.000 ریال در این رابطه هزینه بر این شرکت تحمیل می شود. به بیان دیگر، باقی ماندن برنج ها در گمرک، روزانه مبلغ 200 میلیون تومان هزینه در بردارد که همکاری در صدور دستور موقت، می¬تواند از تحمیل بیش از پیش این هزینه ها جلوگیری نماید.
4- از سوی دیگر، این شرکت، سابقا اقدام به امضای قراردادهایی در مقابل ارگانها، سازمانها و فروشگاههای زنجیره ای و اشخاص حقیقی و حقوقی دیگر جهت تامین برنج مورد نیاز آنها نموده که در صورت عدم موفقیت در ترخیص برنج های وارد شده به گمرک، از انجام تعهدات خود در قبال خریداران باز خواهد ماند و نهایتا متحمل پرداخت جرایم و خسارات قراردادی به آنان خواهد شد.
5- تمام موارد فوق الذکر، همگی حکایت از هزینه¬هایی ست که در راستای واردات برنج از سوی این شرکت انجام گردیده و در صورت پافشاری گمرک بر بخشنامه خلاف قانون خود، روزانه بر این شرکت تحمیل می گردد که در کنار اتلاف و فساد این برنج ها در گمرک، نهایتا و در مجموع هزینه هنگفتی خواهد بود که می تواند آثار غیر قابل جبرانی بر این شرکت داشته باشد.
6- این در حالی است که این شرکت در بدترین شرایط تحریم همواره در کنار دولت و ملت عزیزمان بوده و به تامین مایحتاج عمومی با کمترین سود همت گمارده است و از مراجع قانونی توجهی جزء اعمال قانون به شرح فوق ندارد.
نظر به مراتب معروضه بدوا تقاضای صدور دستور موقت به شرح فوق و توقف اجرای قسمت مورد شکایت بخشنامه گمرک و دستور اجرای ماده 11 آیین نامه قانون صادرات و واردات و اعمال ابلاغیه شماره 28671/100/95-12/5/1395 معاون وزیر و رییس کل سازمان توسعه تجارت و سپس تقاضای ابطال قسمت آخر عبارت بخشنامه گمرک جمهوری اسلامی ایران مبنی بر ممنوعیت اعمال استثنایات مذکور در ماده 11 آیین نامه قانون صادرات و واردات در رابطه با برنج را دارد. "
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی گمرک جمهوری اسلامی ایران به موجب لایحه شماره 3432/519/54-5/10/1395 توضیح داده است که:
" هیات عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام و احترام
عطف به ابلاغیه شماره 95/797-9/8/1395 در خصوص دادخواست شرکت پخش سراسری آسیا فراز ایرانیان به خواسته ابطال قسمت آخر بند 2 بخشنامه 169671/73/293-8/9/1394 گمرک جمهوری اسلامی ایران، ضمن ارسال تصویر نامه شماره 166002-15/9/1395 مرکز واردات و امور مناطق آزاد و ویژه گمرک جمهوری اسلامی ایران به انضمام لایحه شماره 22417-2/9/1395 ستاد نظارت گمرکات استان بوشهر، بدین وسیله لایحه دفاعیه به شرح ذیل جهت استحضار تقدیم می گردد.
1- بخشنامه معترض عنه در راستای مصوبه شماره 216800-20/8/1394 شورای اقتصاد، بنابر درخواستهای 11322-20/4/1392 و 15214-22/5/1394 و 16682-2/6/1394 وزارت جهاد کشاورزی و به استناد قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت صادر شده است و گمرک راساً اقدام به صدور بخشنامه مذکور نکرده است. مضافاً وظایف و اختیارات گمرک جمهوری اسلامی ایران بر طبق ماده 3 قانون امور گمرکی، تبیین گردیده است بدین اعتبار قانونی ورود و خروج کالا در محدوده گمرک بر طبق قوانین و مقررات حاکم دارای شرایط خاص و با انجام تشریفات گمرکی اعمال می گردد.
2- گمرک جمهوری اسلامی ایران بر طبق بند 2 نامه شماره 25919/020-26/8/1394 وزیر جهاد کشاورزی عنوان وزیر صنعت، معدن و تجارت که طی رونوشت به گمرک جمهوری اسلامی ایران جهت اقدام ابلاغ شده است، تصریح نموده است « کلیه ثبت سفارشهای انجام شده می بایستی حداکثر تا تاریخ 31/4/1395 وارد کشور شود و این موضوع به کلیه متقاضیان اعلام و تعهد اخذ گردد که پس از تاریخ فوق به دلیل شروع فصل برداشت برنج و لزوم حمایت از تولیدکنندگان داخلی ترخیص وجود نخواهد داشت.» اقدام نموده است.
3- مضافاً اینکه مصوبه شورای اقتصاد و نامه وزیر جهاد کشاورزی طی نامه شماره 54626/210/94-4/9/1394 از سوی دفتر مقررات صادرات و واردات جهت اجرا به گمرک جمهوری اسلامی ایران ابلاغ و ضمن تاکید برعدم امکان ترخیص بعد از تاریخ 31/4/1395 در بند (2) نامه مورد اشاره، در قسمت آخر بند (سوم) تصریح شده است که « به استناد تبصره 6 مصوبه 92695/ت52405هـ-15/7/1394 هیات وزیران، ثبت سفارشات از محل این بخشنامه مشمول تسهیلات مندرج در ماده 11 قانون مقررات صادرات و واردات نمی گردد» به عبارتی تبصره 6 مصوبه مورد اشاره دلالت بر عدم شمول استفاده از تسهیلات ماده 11 آیین نامه اجرایی مقررات صادرات و واردات جهت تعرفه های مشمول حقوق ورودی کالاهای فصلی دارد و در جایی که تاکید می گردد ترخیص کالا صرفاً تا تاریخ 31/4/1395 مجاز بوده وحتی ترخیص محموله های برنج به صورت مرزنشینی، ملوانی و … پس از تاریخ مذکور غیر مجاز می گردد، بر طبق اصول حقوقی قطعاً بعد از تاریخ اعلام شده واردات برنج مشمول ماده (11) آیین نامه اجرایی قانون مقررات صادرات و واردات نخواهد گردید.
4- بر طبق اصول حقوقی، رویه حاکم بر امور دولتی و آیین نامه اجرایی هیات وزیران، لغو مصوبات هیات وزیران منوط به تصویب در همان هیات می باشد و نامه شماره 28671/100/95- 12/5/1395 سازمان توسعه و تجارت مبنی بر اعمال ماده 11 آیین نامه اجرایی مقررات صادرات و واردات، نمی تواند موجبات نقض مصوبه پیش گفت را فراهم نماید. این موضوع طی نامه شماره 94039/95-23/5/1395 و در پاسخ به نامه واصله به سازمان توسعه و تجارت اعلام شده است. مضافاً به استناد بند ث ماده 1 قانون امور گمرکی منظور از کلمه « ترخیص» در کلیه مکاتبات دلالت بر خروج از اماکن گمرک می باشد. با توجه به موارد پیش گفت و نظر به مفاد دادخواست شاکی ملاحظه می گردد شاکی قانوناً در دادخواست خود ادله ای از حیث مغایرت مصوبه با شرع یا قانون اساسی یا سایر قوانین، موضوع بندهای (پ) و (ت) ماده 80 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری که حکایت از مغایرت با بخشنامه باشد، ارایه نکرده است بدین اعتبار قانونی خواسته شاکی بی اساس می باشد.
با عنایت به مراتب معروضه، به دلایل، مستندات و مدارک تقدیمی مفاد بخشنامه معترض عنه بر طبق قوانین و مقررات حاکم و در راستای سیاستهای اقتصاد مقاومتی و حمایت از تولیدات داخلی و کنترل اقتصاد داخلی صادر شده است و دادخواست شاکی نظر به موارد پیش گفته به کیفیتی نیست که اساساً بخشنامه معترض عنه را مخدوش و یا سبب تزلزل و در نتیجه نقض آن گردد، لذا رد دادخواست شاکی مورد استدعاست. خواهشمند است دستور فرمایید نتیجه تصمیمات متخذه را با ارسال نسخه ای از رای صادره به این دفتر ابلاغ نمایند."
ب- آقای محمد بهادری جهرمی به موجب دادخواستی ابطال بند 2 بخشنامه شماره 169671/73/293-8/9/1394 گمرک جمهوری اسلامی ایران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
" با سلام
بر اساس حکم مندرج در انتهای بند دوم بخشنامه مورد شکایت، واردات برنج از شمول ماده 11 آیین نامه اجرایی قانون مقررات صادرات و واردات خارج شده است که این حکم بر اساس استنادات زیر مغایر قوانین جمهوری اسلامی ایران و خارج از حدود صلاحیت مرجع صادر کننده بخشنامه است. مقدمتاً قابل ذکر است به موجب ماده 1 قانون مقررات صادرات و واردات، شرایط واردات به موجب این قانون تعیین می شود. بر اساس تبصره 1 ماده 2 این قانون «دولت می تواند بنا به مقتضیات و با رعایت قوانین مربوطه ورود بعضی از کالاها را ممنوع کند.» و به موجب ماده 8 آیین نامه اجرایی قانون یاد شده، کالاهای ممنوعه یا به موجب قانون تعیین می شوند و یا توسط دولت و براساس جدول ضمیمه مقررات صادرات و واردات و یا به موجب دیگر مصوبات دولت صلاحیت ایجاد ممنوعیت واردات کالا توسط دولت، به طریق اولی شامل صلاحیت ایجاد محدودیت ورود کالا توسط دولت نیز می باشد اما در قوانین مختلف، چارچوبهای مشخصی برای اعمال این صلاحیت دولت در نظر گرفته شده است که ایجاد محدودیت مذکور در بخشنامه مورد شکایت، خارج از چارچوبهای یاد شده است. ذیلاً به این موارد اشاره می شود.
1- بر اساس تبصره 1 ماده 8 قانون مقررات صادرات و واردات، «موافقت با ورود کالا، مجوز ترخیص نیز تلقی شده و نیاز به اخذ مجوز جداگانه نیست». این حکم در تبصره 2 ماده 6 آیین نامه اجرایی قانون فوق نیز تکرار شده و مجوز ورود و ثبت سفارش به منزله مجوز ترخیص تلقی شده مگر در مورد گواهی هایی که بر اساس قوانین الزامی تلقی شده است از قبیل گواهیهای بهداشت و استاندارد (که خارج از موضوع متنازع فیه است). بنابراین از آنجا که ثبت سفارش و موافقت با ورود کالا اصولاً مجوز ترخیص کالا است و نیازی به اخذ مجوز جداگانه نیست-مگر مجوزهای بهداشتی و استاندارد و امثال این موارد- حقوق مکتسب اشخاصی که ثبت سفارش انجام داده و پس از آن کالا را وارد کشور کرده اند ایجاب می‌کند که ایجاد ممنوعیت و یا محدودیت واردات شامل آنها نشود، اصل منع عطف به ماسبق شدن قوانین و قبح عقاب بلابیان نیز موید این امر است، قانونگذار نیز با قبول این مبنای شرعی و عقلی، به صورت صریح در ماده 4 قانون مقررات صادرات و واردات، تغییرات آیین نامه اجرایی این قانون و جداول ضمیمه مقررات صادرات و واردات را که بر اساس ماده 8 آیین نامه یاد شده می تواند متضمن ایجاد ممنوعیت (یا محدودیت) برای واردات کالا باشند را مشروط به «منظور نمودن حقوق مکتسب» وارد کنندگان نموده است. بخشنامه مورد شکایت از جهت عدم رعایت این مبنا مغایر ماده 4 قانون مقررات صادرات و واردات است.
2- با عنایت به بند فوق، ماده 11 آیین نامه اجرایی قانون مقررات صادرات و واردات شرایطی را در نظر گرفته است که کالاهایی که ورود آنها توسط دولت با ممنوعیت یا محدودیت مواجه می شوند بتوانند تحت آن شرایط ترخیص شوند. تمامی بندهای ماده ذکر شده متضمن مواردی است که در جهت رعایت حقوق مکتسب اشخاص است از قبیل استثنا شدن واردات کالاهایی که قبل از ایجاد ممنوعیت یا محدودیت، ثبت سفارش آنها انجام شده یا برای آنها اعتبار اسنادی گشایش شده یا بارنامه حمل آن کالاها صادر شده است. بخشنامه مورد شکایت در قسمت مورد اعتراض، واردات برنج را ولو واجد شرایط مذکور در بندهای ماده 11 فوق الذکر باشند از شمول این ماده خارج کرده است که قطع نظر از مغایرت با ماده 4 قانون یاد شده، برخلاف نص آیین نامه یاد شده است و ناقض حقوق مکتسب اشخاص و از این جهت مغایر اصول 22، 40، 46 و 47 قانون اساسی و نیز بند 5 اصل 43 آن قانون است.
3- به موجب ماده 22 قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور «برقراری موانع غیر تعرفه ای و غیر فنی برای واردات به جز در مواردی که رعایت موازین شرع اقتضا می کند ممنوع است». صرف نظر از مغایرت کلی بخشنامه مورد شکایت با این ماده قانونی، قسمت مورد شکایت که واردات یک کالای خاص را با ممنوعیت بلاوجه قانونی مواجه کرده است به طور خاص مغایر ماده 22 قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور است.
4- بخشنامه مورد شکایت بدلیل خروج از صلاحیت مرجع صادر کننده آن نیز مغایر قانون است. توضیح آن که به موجب ماده 23 قانون مقررات صادرات و واردات، مرجع تصویب آیین نامه اجرایی این قانون (که به موجب ماده 1 قانون یاد شده، شرایط واردات به موجب آن قانون تعیین می شود) هیات وزیران است. علاوه بر اینکه هیات وزیران مرجع تصویب آیین نامه یاد شده است، قانونگذار در ماده 23 یاد شده مرجع پیشنهاد دهنده این آیین نامه را نیز صراحتاً وزارت بازرگانی (صنعت، معدن و تجارت) معرفی کرده است. علاوه بر دو مورد قبلی و به جهت حساسیت ایجاد تغییرات در این آیین نامه و ارتباط وثیق هرگونه تضییق و توسعه احکام آیین نامه مذکور و جداول ضمیمه آن که در بردارنده شرایط و ضوابط واردات و صادرات کالاهای مختلف و تعیین ممنوعیتها و محدودیتهای مرتبط با وارادت و صادرات است- با حقوق مکتسب اشخاص، قانونگذار در مورد چگونگی تغییر این آیین نامه و مرجع پیشنهاد دهنده تغییرات آن با تصریح به «تغییرات کلی» و نیز «تغییرات موردی» نیز حکم صریحی بیان داشته و براساس صدر ماده 4 قانون یاد شده، وزارت بازرگانی (صنعت، معدن و تجارت) یگانه مرجع پیشنهاد دهنده تغییرات کلی یا موردی آیین نامه به هیات وزیران است. مستثنی شدن واردات یک کالا از ماده 11 آیین نامه یاد شده – که ماده محوری آیین نامه در خصوص موانع و محدودیتهای واردات است- توسط بخشنامه گمرک، صرف نظر از ایرادات ماهوی این استثنا، نقض صریح ضوابط فوق الاشاره درخصوص مرجع تصویب کننده و پیشنهاد دهنده تغییرات آیین نامه یاد شده بوده و از این جهت خارج از صلاحیت گمرک است. در تاکید بر عدم صلاحیت گمرک مبنی بر تعیین استثنایات ماده 11 آیین نامه یاد شده، قابل ذکر است تبصره 6 ماده 11 آیین نامه یاد شده که در تاریخ 8/7/1394 به تصویب هیات وزیران رسیده است موارد استثنا ماده 11 را مشخص کرده که صرفاً شامل تعرفه ورودی کالاهای فصلی است، در حالی که کالای برنج واجد تعرفه ثابت است (هم در حال حاضر و هم در زمان صدور بخشنامه مورد شکایت). مستندات تعرفه ثابت برنج پیوست می باشد. به نظر می رسد حتی مفاد تبصره 6 ماده 11 آیین نامه اجرایی یاد شده مصوب هیات وزیران نیز که به نحو اطلاق، کالاهای واجد تعرفه های فصلی را خارج از تسهیلات ماده 11 قلمداد کرده است که به معنی ممنوعیت ورود آنها ولو پس از ثبت سفارش و خرید و حمل و ورود کالا به گمرک و پرداخت حقوق ورودی است، مغایر قوانین یاد شده در بندهای 1 الی 3 فوق است (که نیازمند طرح شکایتی مجزا است) اما قدر متیقن آن است که توسعه استثناء مذکور در مصوبه هیات وزیران توسط گمرک به کالای برنج که واجد تعرفه فصلی نیست، کاملاً خارج از حیطه صلاحیت گمرک بوده و مستنداً به بند 1 ماده 12 قانون دیوان عدالت اداری قابل ابطال توسط هیات عمومی آن دیوان است.
5- نکته مهم دیگر در مقام دفع دخل مقدر آن است که استناد گمرک به مصوبات شورای اقتصاد و درخواستها و نامه‌های وزارت جهاد کشاورزی مبنی بر ایجاد محدودیت موقت برای واردات برنج نیز اولاً: به دلایل فوق الذکر، بلاوجه بوده و درخواستهای وزارت جهاد کشاورزی نمی تواند صلاحیتی در این زمینه برای گمرک ایجاد کند و ثانیاً در هیچ یک از درخواستهای وزارت جهاد کشاورزی نیز صرف نظر از بلاوجه قانونی بودن آنها، اشاره و درخواستی مبنی بر مستثنی شدن واردات برنج از ماده 11 آیین نامه اجرایی نشده است و وزارت جهاد کشاورزی صرفاً خواستار ایجاد محدودیت برای واردکنندگان جهت ترخیص محموله های وارداتی تا تاریخ معینی بوده است که البته همین درخواست نیز بدلیل مغایرت با ترتیبات شکلی و احکام مادی مذکور در ماده 4 قانون مقررات صادرات و واردات، فاقد توجیه قانونی است. همچنین مصوبه شورای اقتصاد نیز به هیچ وجه خواستار ممنوعیت واردات برنج و یا مستثنی شدن آن از ماده 11 آیین نامه اجرایی ذیربط نشده است بلکه صرفاً در جهت تنظیم بازار و سیاستهای اقتصادی، حکم به اخذ مابه التفاوت از واردات برنج نموده است که این حکم در تطابق با قانون امور گمرکی و ماده 22 قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور بوده است.
نظر به مراتب مذکور، درخواست ابطال ذیل بند 2 بخشنامه صادره گمرک و تسری اثر ابطال به زمان صدور مصوبه وفق ذیل ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری را دارم. "
متن بخشنامه مورد اعتراض به قرار زیر است:
" کلیه گمرکات اجرایی
با سلام و احترام
به پیوست تصویر نامه شماره 54626/210/94-4/9/1394 دفتر مقررات صادرات و واردات به انضمام نامه شماره 25919/020-26/8/1394 وزارت جهاد کشاورزی و نامه شماره 216800-20/8/1394 سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور و سایر ضمایم مربوطه مبنی بر واردات برنج جهت تامین کسری مورد نیاز کشور بر اساس تصمیمات شورای اقتصاد ارسال می گردد. لذا دستور فرمایید با رعایت شرایط زیر و سایر مقررات مربوطه اقدام نمایند:
1- وفق مفاد نامه مورد اشاره مبلغ 5000 ریال مابه التفاوت جهت هر کیلوگرم برنج وارداتی به جز ماخذ مندرج در کتاب اخذ و به ردیف درآمدی 160126 قانون بودجه سال 1394 کشور منظور گردد.
2- ترخیص برنج با ارایه ثبت سفارش معتبر، پرداخت مابه التفاوت و اخذ مجوزهای قانونی صرفاً تا تاریخ 31/4/1395 امکان پذیر بوده و بعد از تاریخ موصوف قابل ترخیص نبوده و مشمول ماده 11 آیین نامه اجرایی قانون مقررات صادرات و واردات نیز نمی باشد.
3- واردات برنج توسط شرکت بازرگانی دولتی ایران در سال 1394 با تایید وزارت جهاد ( در هر مورد) به منظور تامین ذخایر مشمول اخذ مابه التفاوت مذکور نمی باشد.
4- تاریخ اجرای اخذ مابه التفاوت از مورخ 4/9/1394 می باشد."
در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت بخشنامه مورد اعتراض با شرع مقدس اسلام، قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 2489/102/96-15/6/1396 اعلام کرده است که:
" موضوع قسمت اخیر بند 2 بخشنامه شماره 169671/73/293- 8/9/1394 گمرک جمهوری اسلامی ایران، در جلسه مورخ 8/6/1396 فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و نظر فقها به شرح ذیل اعلام می گردد:
قسمت اخیر بند مورد شکایت از بخشنامه مذکور خلاف موازین شرع تشخیص داده نشد، تشخیص خلاف مقررات بودن بر عهده آن دیوان است. "
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 29/3/1397 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
1- مطابق تبصره 2 ماده 84 و ماده 87 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 نظر فقهای شورای نگهبان برای هیات عمومی لازم الاتباع است. نظر به اینکه قایم مقام دبیر شورای نگهبان بر مبنای نامه شماره 2489/102/96-15/6/1396 اعلام کرده است که فقهای شورای نگهبان قسمت اخیر بند 2 بخشنامه شماره 169671/73/293-8/9/1394 گمرک جمهوری اسلامی ایران را خلاف موازین شرع تشخیص نداده اند، بنابراین در اجرای احکام قانونی فوق الذکر و تبعیت از نظریه فقهای شورای نگهبان حکم بر عدم ابطال فراز آخر بند 2 بخشنامه مورد اعتراض در قسمت « عدم شمول ماده 11 آیین نامه اجرایی قانون مقررات صادرات و واردات در واردات برنج از 31/4/1395 به بعد» از بُعد عدم مغایرت با موازین شرعی صادر می شود.
2- بر اساس ماده 4 قانون مقررات صادرات و واردات ایران، وزارت بازرگانی موظف است تغییرات کلی آیین نامه اجرایی این قانون و جداول ضمیمه مقررات صادرات و واردات را قبل از پایان هر سال، برای سال بعد و تغییر موردی آنها را طی سال پس از نظر خواهی از دستگاههای ذیربط و اتاق ضمن منظور نمودن حقوق مکتسب تهیه و پس از تصویب هیات وزیران جهت اطلاع عموم منتشر نماید و به موجب تبصره 1 ماده 8 قانون یاد شده، موافقت با ورود کالا، مجوز ترخیص نیز تلقی شده و نیاز به اخذ مجوز جداگانه نیست. نظر به اینکه قسمت آخر بند 2 بخشنامه مورد شکایت برای واردکنندگانی که جهت وارد کردن کالا ثبت سفارش نموده و موافقت مراجع قانونی را اخذ کرده اند، ایجاد محدودیت و یا ممنوعیت کرده و حقوق مکتسبه آنان را بـه طور کامل نادیده گرفته است، بنابراین فراز آخر بند 2 بخشنامه مورد اعتراض در قسمت « عدم شمول مـاده 11 آیین نامه اجرایی قانون مقررات صادرات و واردات در واردات بـرنج از 31/4/1395 به بعد» مغایر قوانین فوق الذکر بوده و از حدود اختیارات سازمان امور مالیاتی خارج است و به استناد بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می شود.
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
محمدکاظم بهرامی
