بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 677
تاریخ دادنامه: 16/9/1395
کلاسه پرونده: 94/56
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 124094/93-3/11/1391 شهرداری کرج
گردش کار: معاون حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب لایحه شماره 240290-17/12/1393، ابطال بخشنامه شماره 124094/93-3/11/1391 شهرداری کرج را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
« رییس محترم دیوان عدالت اداری
سلام علیکم:
احتراماً، به پیوست تصویری از گزارش اداره کل بازرسی استان البرز و مستندات مرتبط با آن راجع به مغایرت بخشنامه شهرداری کرج که در کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاههای اداری با قانون این سازمان مورد بررسی و تایید قرار گرفته است، ارسال می گردد به حکایت گزارش مزبور، شهردار وقت کرج طی بخشنامه شماره 124094/93-13/11/1391 مقرر نموده است:
« با توجه به این که قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها، مصوب 29/8/1367 و اصلاحات بعدی آن فروردین ماه 1380 در خصوص اراضی واقع در طرحها به صراحت نسبت به تملک املاک مورد نیاز خود در فرجه قانونی 18 ماهه تعیین تکلیف نموده و در تبصره ماده واحده مذکور نحوه اعطای حقوق مالکانه به صراحت قید گردیده است. لذا مقتضی است از این پس مدیران مناطق و متصدیان صدور پروانه پس از تعیین تکلیف زمانهای مقرر نسبت به تکلیف قانونی خود مبنی بر صدور پروانه اقدام نمایند و اجرای مفاد قانون نیازی به اخذ حکم از شعبات محترم دیوان عدالت اداری نداشته و ندارد. لذا دستور فرمایید مطابق قوانین و مقررات، نسبت به صدور پروانه اراضی این قبیل اشخاص که با رعایت ظرف زمانی قانونی در قانون صدرالذکر پیش بینی شده است به درخواست متقاضیان، پروانه ساختمانی را بر اساس تراکم پایه و حفظ کاربری مصوب محاسبه و صادر نمایند».
ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها (مصوب 29/8/1367 و اصلاحات بعدی آن در سال 1380) اشعار می دارد: « کلیه وزارتخانه ها، موسسات، سازمانها، نهادها، شرکتهای دولتی یا وابسته به دولت و شهرداریها و موسساتی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام باشد، مکلف می باشند در طرحهای عمومی یا عمرانی که ضرورت اجرا آنها توسط وزیر یا بالاترین مقام دستگاه اجرایی با رعایت ضوابط مربوطه تصویب و اعلان شده باشد و در اراضی و املاک شرعی و قانونی اشخاص (اعم از حقیقی و حقوقی) قرار داشته و در داخل محدوده شهرها و شهرکها و حریم استحفاظی آنها باشد، پس از اعلام رسمی وجود طرح، حداکثر ظرف مدت 18 ماه نسبت به انجام معامله قطعی و انتقال اسناد رسمی و پرداخت بها یا عوض آن طبق قوانین مربوط اقدام نمایند.
تبصره1- در صورتی که اجرای طرح و تملک املاک واقع در آن به موجب برنامه زمان بندی مصوب به حداقل 5 سال بعد موکول شده باشد، مالکین املاک واقع در طرح از کلیه حقوق مالکانه مانند احداث بنا یا افزایش بنا و تعمیر و فروش و اجاره و رهن و غیره برخوردارند و در صورتی که کمتر از 5 سال باشد مالک هنگام اخذ پروانه تعهد می نماید هرگاه زمان اجرای طرح قبل از 5 سال شروع شد حق مطالبه هزینه احداث و تجدید بنا را ندارد…»
هیات عمومی دیوان عدالت اداری طی آرا شماره 169- 27/5/1381 (نقل از شماره 16784-20/7/1381 روزنامه رسمی) و شماره 561-11/10/1384 طرح مصوب در صورت عدم اجرای طرح زمان بندی شده در مهلت قانونی را از حیث اعمال حقوق مالکانه بی اثر و منتفی دانسته است.
بنا به مراتب و از آنجا که صدور پروانه احداث بنا در جهت تحقق اصول تسلیط و اعمال حقوق مالکانه به شرح بند 4 ماده 55 قانون شهرداری از وظایف اختصاصی شهرداری است و بخشنامه مذکور که صدور پروانه ساختمانی را محدود به تراکم پایه وحفظ کاربری مصوب نموده و صدور پروانه را منحصراً با همان کاربری مجاز دانسته است مغایر با قانون تشخیص می گردد.
خواهشمند است دستور فرمایید در اجرای تبصره (2) ماده (2) قانون تشکیل این سازمان موضوع در هیات عمومی آن دیوان مطرح و به طور فوق العاده و خارج از نوبت مورد رسیدگی قرار گیرد. »
متن بخشنامه مورد اعتراض به قرار زیر است:
« مدیران محترم مناطق دهگانه شهرداری کرج
سرپرستان محترم عملیات اجرایی مناطق 11 و 12 شهرداری کرج
جناب آقای ایوانی – مشاور محترم شهردار و مدیر املاک، تملک اراضی و مستحدثات شهرداری کرج
موضوع: صدور پروانه ساختمانی برای مالکین اراضی و املاک واقع در کاربریهای خدماتی مطابق مصوبه بازنگری طرح تفصیلی
با سلام:
با توجه به این که قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها، مصوب 29/8/1367 و اصلاحات بعدی آن در فروردین ماه 1380 در خصوص اراضی واقع در طرحها به صراحت نسبت به تملک املاک مورد نیاز خود در فرجه قانونی 18 ماهه تعیین تکلیف نموده و در تبصره ماده واحده مذکور نحوه اعطای حقوق مالکانه به صراحت قید گردیده است، لذا مقتضی است از این پس مدیران مناطق و متصدیان صدور پروانه پس از تعیین تکلیف زمانهای مقرر نسبت به تکلیف قانونی خود مبنی بر صدور پروانه اقدام نمایند و اجرای مفاد قانون نیازی به اخذ حکم از شعبات محترم دیوان عدالت اداری نداشته و ندارد. لذا دستور فرمایید مطابق قوانین و مقررات نسبت به صدور پروانه اراضی این قبیل اشخاص که با رعایت ظرف زمانی قانونی در قانون صدرالذکر پیش بینی شده است به درخواست متقاضیان، پروانه ساختمانی را بر اساس تراکم پایه و حفظ کاربری مصوب محاسبه و صادر نمایند. »
در پاسخ به شکایت مذکور، مشاور شهردار و مدیر حقوقی امور پیمانها و اجراییات شهرداری کرج به موجب لایحه شماره 54172/93-1/5/1394 توضیح داده است که:
«مدیر دفتر محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع: شکایت سازمان بازرسی کل کشور
سلام علیکم:
احتراماً، بازگشت به اخطاریه صادره در پرونده به شماره 94/56-9/2/1394 موضوع شکایت سازمان بازرسی کل کشور به خواسته ابطال بخشنامه شماره 124094/93- 13/11/1393 و جهت رد شکایت شاکی به استحضار می رساند:
1- همان طوری که قضات محترم رسیدگی کننده مستحضر هستند در گذشته شکایتهای مکرری علیه این شهرداری، به خواسته صدور پروانه ساختمانی در دیوان عدالت اداری مطرح و آراء کثیری از قبیل الزام شهرداری به صدور پروانه، الزام شهرداری به صدور پروانه مطابق پلاکهای همجوار، الزام شهرداری به صدور پروانه با رعایت ضوابط و مقررات شهرسازی، الزام شهرداری به صدور پروانه بر اساس تراکم پایه و غیره صادر که اکثریت آراء و محکومیتهای مختلف شهرداری علی رغم واحد بودن دعاوی موجب مشکلات عدیده ای برای شهرداری گردیده که در جهت جلوگیری از طرح شکایتهای فوق و آراء متعارض، این شهرداری مبادرت به صدور بخشنامه موضوع شکایت جهت امکان صدور پروانه ساختمانی به صورت واحد و قبل از طرح شکایت نموده است، به طوری که سطور اولیه بخشنامه صراحتاً مراتب فوق مورد تاکید قرار گرفته است.
2- همان طوری که فوقاً به حضور اعلام گردید بخشنامه فوق جهت امکان صدور پروانه ساختمانی قبل از طرح شکایت صادر گردیده است از طرفی با تغییر طرح تفصیلی شهر کرج و تصویب بازنگری طرح تفصیلی، ضوابط و مقررات دیگری نسبت به املاک واقع در طرح تعیین که هم اکنون امکان صدور پروانه ساختمانی در املاک واقع در طرح با شرایط پیش بینی شده در بازنگری طرح تفصیلی وجود دارد و تراکم ساختمانی نامه موضوع شکایت مربوط به املاک واقع در طرح تفصیلی قبلی بوده که عملاً ضوابط طرح تفصیلی قدیم نسخ گردیده است که از این لحاظ نیز دعوی محکوم به رد است.
3- در قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها مصوب 29/8/1367 و اصلاحیه 22/1/1390 شرایطی جهت صدور پروانه ساختمانی املاک واقع در طرح لحاظ گردیده است و قانون مذکور به هیچ عنوان دلالتی بر ابطال طرحهای عمومی در زمان صدور پروانه ساختمانی ندارد که ازاین لحاظ استدلال مقید در مکاتبات سازمان بازرسی کل کشور محکوم به رد است.
4- از طرفی صدور پروانه ساختمانی نسبت به املاک واقع در طرح (موضوع سنوات گذشته) منوط به وجود تراکم ساختمانی بوده، از آنجا که طرح تفصیلی قبلی فاقد تراکم ساختمانی جهت املاک واقع در طرح بوده و در برخی از آراء سابق الصدور دیوان عدالت اداری نیز میزان تراکم ساختمانی به منظور امکان صدور پروانه تعیین نشده بود لذا بخشنامه مذکور صادر و مشکل مالکین را در اخذ پروانه ساختمانی مرتفع نموده است. »
در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 پرونده به هیات تخصصی عمران، شهرسازی و اسناد دیوان عدالت اداری ارجاع می شود و هیات مذکور فرازی از بخشنامه که پروانه ساخت را با لحاظ «حفظ کاربری مصوب» پیش بینی کرده بود مغایر قانون تشخیص نداد و به موجب دادنامه شماره 91-3/6/1395 رای به رد شکایت در ایـن خصوص صـادر کرد و رای مـذکور در مهلت مقرر ماده قانونی یاد شده مورد اعتراض رییس و قضات دیوان عدالت اداری قرار نگرفت و به قطعیت رسید. آن قسمت از بخشنامه ناظر بر تجویز صدور پروانه ساختمانی با لحاظ « تراکم پایه» در دستور کار هیات عمومی قرار گرفت. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 16/9/1395 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
به موجب تبصره اصلاحی ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها مصوب 1380 مقرر شده است، در صورتی که اجرای طرح و تملک املاک واقع در آن به موجب برنامه زمان بندی مصوب به حداقل 5 سال بعد موکول شده باشد، مالکین املاک واقع در طرح از کلیه حقوق مالکانه مانند احداث یا تجدید بنا یا افزایش بنا برخوردار می باشند و در صورتی که کمتر از 5 سال باشد مالک هنگام اخذ پروانه تعهد می کند هرگاه زمان اجرای طرح قبل از 5 سال شروع شود حق مطالبه هزینه احداث و تجدید بنا را ندارد. مطابق بند 24 ماده 55 قانون شهرداری، صدور پروانه برای کلیه ساختمانهایی که در شهر احداث می شود از جمله وظایف شهرداری می باشد. نظر به اینکه شهرداری در صدور پروانه ساختمان ملزم به اعطای پروانه با حداکثر تراکم نیست و الزام قانونی در این خصوص وجود ندارد و از طرفی اگر بنا باشد طرحی در کمتر از پنج سال بازه زمانی مصرح در قانون فوق الذکر اجراء شود و شهرداری پروانه ساخت با تراکم مازاد بر پایه صادر کند مکلف به پرداخت بهای بنای احداثی در تراکم مازاد است و بنابراین بخشنامه مورد شکایت در قسمت صدور پروانه ساختمان بر اساس تراکم پایه که با لحاظ غبطه شهرداری صادر شده و با قانون مغایرت ندارد و از حدود اختیارات شهرداری نیز خارج نیست قابل ابطال تشخیص نشد.
محمدکاظم بهرامی – رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
