بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 55
تاریخ دادنامه: 7/2/1395
کلاسه پرونده: 92/945
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای سیامک پاکباز
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مواد 29، 18، 14 دستورالعمل حساب جاری مصوب شورای پول و اعتبار به شماره 59912/91-6/3/1391
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال مواد 29، 20، 19، 18، 14 دستورالعمل حساب جاری شورای پول و اعتبار به شماره 59912/91- 6/3/1391 را خواستار شده و درجهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«هیات عمومی دیوان عدالت اداری
احتراماً، به استناد ماده 21 قانون صدور چک و تبصره های آن مصوب 11/8/1372 و اصلاحات 2/6/1382 مجلس شورای اسلامی، بانکها تنها در صورتی می توانند اشخاص را تا سه سال از داشتن دسته چک یا افتتاح حساب محروم نمایند که تعقیب آنها منتهی به صدور کیفرخواست شود و آیین نامه اجرایی قانون مذکور مصوب 25/8/1383 هیات وزیران نیز بر همین امر تاکید دارد. لیکن بانک مرکزی با وجود این که دیوان عدالت اداری در یکی از آراء هیات عمومی خود به بانک مذکور تفهیم نمود، که تعیین جرم و مجازات برای مرتکبین آنها و ایجاد مسوولیت و ضمان از وظایف اختصاصی ضمان محسوب می شود و از حدود اختیارات بانک مرکزی در وضع مقررات دولتی خارج است، با این حال شورای پول و اعتبار بانک مرکزی به بهانه بند 8 ماده 14 قانون پولی و بانکی کشور (تعیین شرایط افتتاح حساب و در قالب دستورالعمل افتتاح حساب جاری مصوب 6/3/1391 که به عموم بانکهای کشور ابلاغ شده است اقدام بر وضع مقرراتی فراقانونی نموده است. به عنوان مثال مقرر شده است که با صدور گواهی عدم پرداخت، افراد صادر کننده چک بلامحل را در همان مرحله (بدون طی مراحل قضایی و صدور کیفرخواست) به مدت 7 سال از اخذ دسته چک، افتتاح حساب جاری و … محروم نمایند. سایر موادی که خلاف قوانین و مقررات موضوعه کشور وضع گردیده است عبارتند از: ماده 14 (فصل پنجم) کل فصل هفتم (مواد 20-19-18) ماده 29 (فصل سیزدهم).
لازم به توضیح است که موادی که مورد تقاضای ابطال اینجانب است هایلایت شده و به پیوست تقدیم می گردد.»
در پی اخطار رفع نقصی که در اجرای ماده 81 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 برای شاکی ارسال شده بود، وی پاسخ داده است که:
« هیات عمومی محترم دیوان عدالت اداری
با سلام، احتراماً اینجانب سیامک پاکباز، با توجه به اخطار رفع نقص صادره در خصوص پرونده به شماره بایگانی 920881 موارد ذیل را به استحضار می رساند:
1- درخصوص ممنوعیت اخذ دسته چک به مدت 7 سال (بند 6 ماده 18):
شورای محترم پول و اعتبار مرکزی به موجب ماده 18 دستورالعمل حساب جاری، برای کلیه اشخاص دارای چک برگشتی، محرومتیهایی وضع نموده است که برای رفع این محرومیتها بایستی مطابق با بندهای 1 تا 5 این ماده رفتار شود. در واقع هر کس چک برگشتی داشته باشد و آن چک برگشتی حتی منجر به صدور کیفرخواست هم نشده باشد باید یکی از اقدامات 1 تا 5 ماده مذکور را انجام دهد در غیر این صورت باید طبق بند 6 ماده مذکور، 7 سال از تاریخ صدور گواهی عدم پرداخت آن بگذرد تا چک برگشت شده رفع سوء اثر شود!! این در حالیست که ماده 21 قانون صدور چک، اولاً: مدت محرومیت از داشتن دسته چک یا افتتاح حساب را 3 سال اعلام کرده است و ثانیاً: این محرومیت و ایجاد سوء اثر را تنها برای اشخاصی در نظر گرفته که چک برگشتی آنان منجر به تعقیب و صدور کیفرخواست شده باشد. لذا با توجه به این که در شورای محترم پول و اعتبار در ماده 18دستورالعمل حساب جاری به دو نکته فوق الذکر توجه ننموده است تقاضای ابطال این ماده را دارم.
2- در خصوص سایر مواد مورد شکایت ( مواد 29- 20- 19، 14):
اولاً: اینجانب دادخواست خود را نسبت به ابطال مواد 20 و 19 دستورالعمل حساب جاری مسترد می نمایم و نسبت به این دو ماده تقاضای ابطال ندارم.
ثانیاً: در خصوص مواد 29 و 14: شورای پول و اعتبار در دو ماده اخیرالذکر اقدام به وضع محرومیتها و مجازاتهای خلاف قانون نموده است. توضیحاً این که ماده 21 قانون صدور چک تکلیف مجازاتها و محرومیتهای اشخاص دارای چک برگشتی را با قید شرایط خاصی مشخص کرده است. لذا هر محرومیت یا مجازات دیگری (در قالب آیین نامه یا تصویب نامه یا …) که قرار باشد از طرف قوه مجریه برای این اشخاص تعیین شود باید در چارچوب این ماده قانونی باشد همچنین طبق اصول 36 و 71 قانون اساسی، قانونگذاری در صلاحیت قوه مقننه است و مستنبط از اصل 170 قانون اساسی، ایین نامه و تصویب نامه های دولتی نباید مخالف قوانین مصوب قوه مقننه باشد.
لذا بدین وسیله و با رفع ابهام از دادخواست خود تقاضای ابطال ماده 14 و ماده 18 ( به انضمام بندهای شش گانه آن) و ماده 29 (به انضمام بندهای 5 گانه آن) از دستورالعمل حساب جاری را دارم.
متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:
«ماده 14: تحویل دسته چک به مشتری دارای سابقه چک برگشتی (مطابق بند 2-9 این دستورالعمل)، بدهی غیرجاری و یا مشمولین موضوع ماده 7 قانون صدور چک، ممنوع است.
ماده 18: نحوه رفع سوء اثر از سوابق چکهای برگشتی به یکی از طرق زیر صورت می پذیرد:
18-1- تامین موجودی: مشتری مبلغ کسری موجودی را به حساب جاری خود واریز و پس از دریافت مبلغ مزبور توسط ذی نفع چک، بانک نسبت به رفع سوء اثر از سابقه چک برگشتی (مطابق بند 2-9 این دستورالعمل) اقدام می نماید.
18-2- ارایه لاشه چک برگشتی: مشتری لاشه چک برگشتی را به بانک ارایه و بانک در قبال آن به وی رسید تحویل می نماید.
18-3- ارایه رضایت نامه محضری ذی نفع چک به بانک: در صورت عدم امکان ارایه لاشه چک برگشتی به بانک بنا به دلایلی نظیر مفقود شدن، به سرقت رفتن و سوختن، ذی نفع چک (شخصی که گواهی نامه عدم پرداخت وجه چک به نام او صادر شده است) می تواند با حضور در دفترخانه اسناد رسمی، رضایت خود را اعلام نموده و بانک با دریافت رضایت نامه مزبور، نسبت به رفع سوء اثر از چک مورد نظر و ابطال آن اقدام می نماید.
تبصره- چنانچه ذی نفع چک شخص حقوقی دولتی و یا نهاد عمومی غیر دولتی باشد، می تواند با ارایه نامه رسمی رضایت خود را اعلام نموده و بانک با دریافت رضایت نامه مزبور، نسبت به رفع سوء اثر از چک مورد نظر و ابطال آن اقدام می نماید.
18-4- واریز مبلغ چک به حساب جاری و مسدود نمودن آن به مدت 24 ماه: چنانچه ارایه لاشه چک و یا رضایت نامه محضری ذی نفع به بانک امکان پذیر نباشد، مشروط به آن که حساب جاری مشتری نزد شعبه مفتوح و توسط مراجع قضایی مسدود نشده باشد، مشتری می تواند با واریز معادل کسری موجودی به حساب جاری خود، درخواست مسدود شدن وجه مزبور را برای پرداخت چک برگشتی ذی ربط تا زمان تعیین تکلیف قطعی چک برگشتی و یا حداکثر به مدت 24 ماه، به بانک ارایه و سپس بانک نسبت به رفع سوء اثر از سابقه چک برگشتی (مطابق بند 2-9 این دستورالعمل) اقدام می نماید. در این شرایط بانک موظف است ظرف پنج روز کاری، طی نامه ای تامین وجه چک را به اطلاع شخصی که گواهی نامه عدم پرداخت به نام وی صادر شده است، برای مراجعه به بانک و دریافت وجه چک برساند.
18-5- ارایه حکم قضایی مبنی بررفع سوء اثر از سوابق چک برگشتی:
18-6- انقضای مدت نگهداری سوابق چکهای برگشتی در سامانه اطلاعاتی بانک مرکزی: در صورت عدم اقدام مشتری نسبت به رفع سوء اثر از سابقه چک برگشتی (مطابق بند 2-9 این دستورالعمل) مطابق با بندهای فوق، سابقه هر چک برگشتی صرفاً پس از انقضای مدت هفت سال از تاریخ صدور گواهی نامه عدم پرداخت آن، به صورت خودکار از سامانه اطلاعاتی بانک مرکزی رفع سوء اثر می گردد.
تبصره- مقررات مذکور در این بند، به تمامی چکهای برگشتی موجود در سامانه اطلاعاتی بانک مرکزی تسری می یابد.
ماده 29: در صورتی که مشتری دارای سابقه چک برگشتی ( مطابق بند 2-9 این دستورالعمل) باشد، تمامی بانکها و موسسات اعتباری غیر بانکی موظفند تا زمان رفع سابقه چک برگشتی (مطابق بند 2-9 این دستورالعمل)، از ارایه خدمات زیر به وی خودداری نمایند:
29-1- اعطای هرگونه تسهیلات اعم از ریالی و ارزی.
29-2- افتتاح هرگونه حساب سپرده جدید اعم از قرض الحسنه و سرمایه گذاری.
29-3- ارایه دسته چک.
29-4- گشایش اعتبارات اسنادی و صدور ضمانتنامه اعم از ریالی و ارزی.
29-5- ارایه خدمات بانکی الکترونیکی از جمله صدور انواع کارتهای الکترونیکی و تمدید آنها (کارتهای خرید، اعتباری، کیف پول الکترونیکی و …) .»
در پاسخ بـه شکایت مـذکور، اداره دعـاوی حقوقی بانک مرکزی بـه موجب لایحه شماره 153653/93-8/6/1393 پاسخ داده است:
« هیات عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام:
احتراماً، عطف به پرونده شماره 9209980900091348 (کلاسه 92/945) موضوع دادخواست آقای سیامک پاکباز به طرفیت این بانک به خواسته ابطال مواد 29، 20، 19، 18، 14 دستورالعمل حساب جاری مصوب 2/3/1391 شورای پول و اعتبار (تصویر پیوست)، مراتب ذیل را به استحضار می رساند:
1- مطابق بند «ب» ماده 11 قانون پولی و بانکی کشور مصوب 1351 یکی از وظایف بانک مرکزی به عنوان تنظیم کننده نظام پولی و بانکی کشور، نظارت بر فعالیت بانکها و موسسات اعتباری می باشد. به موجب بند 8 ماده به 14 همان قانون بانک مرکزی می تواند مقررات افتتاح حساب جاری و پس انداز و سایر حسابها را تعیین نماید. ماده 3 قانون عملیات بانکی بدون ربا بانکها را مخیر نموده از طریق روشهای مندرج در آن ماده از جمله گشایش حساب جاری نسبت به تجهیز منابع خود اقدام نمایند. بنابراین از یک سو بانک مرکزی مطابق قانون پولی و بانکی کشور شرایط حسابهای مختلف بانکی را تعیین می نماید و از سوی دیگر اصولاً افتتاح حساب جاری و همچنین اعطای دسته چک به مشتریان بانکها به منزله حقی برای مشتری نبوده و به موجب قانون عملیات بانکی بدون ربا یکی از اختیارات (نه الزامات) بانکهای کشور است. البته بدیهی است عدم افتتاح حساب جاری و عدم اعطای دسته چک به مشتریان باید در چارچوب ضوابط موجود و بنا به دلایل منطقی مانند وجود سابقه چک برگشتی رفع سوء اثر نشده بوده و فارغ از اعمال سلیقه توسط بانک باشد.
2- ماده 21 قانون صدور چک، مشروط به تحقق برخی شرایط، بانک را مکلف نموده تا الزاماً نسبت به بستن کلیه حسابهای جاری شخص متخلف و عدم افتتاح حساب برای وی تا سه سال اقدام نماید، به طوری که حتی با فرض رفع سوء اثر از چک برگشتی توسط مشتری نیز محرومیت مزبور کماکان ادامه می یابد. لیکن مفاد ماده یاد شده به این که امکان بستن حساب جاری اشخاص و به تعبیری محرومیت اشخاص از افتتاح حساب جاری توسط بانکها منحصر به آن ماده باشد، تصریح نداشته و همواره این امکان وجود دارد که با لحاظ مفاد سایر قوانین موجود، بانکها بتوانند یا مکلف شوند نسبت به بستن حساب جاری شخص و عدم افتتاح حساب جدید یا اعطای دسته چک به وی اقدام نمایند. کما این که این بانک بر اساس اختیارات قانونی و در حیطه صلاحیت خود که مستندات آن در بند پیشین به استحضار رسید، اقدام به وضع مقررات مندرج در مواد 29 و 14 دستورالعمل حساب جاری نموده است.
3- مطابق تبصره 1ماده 21 قانون صدور چک، بانک مرکزی مکلف است سوابق مربوط به اشخاصی را که مبادرت به صدور چک بلامحل نموده اند، به صورت مرتب و منظم ضبط و نگهداری نماید و فهرست اسامی این اشخاص را در اجرای مقررات این قانون در اختیار کلیه بانکهای کشور قرار دهد. بنابراین به موجب این قانون این بانک نه تنها مکلف است به صرف صدور گواهی عدم پرداخت اسم شخصی را که اقدام به صدور چک بلامحل نموده در سامانه خود قرار دهد بلکه هیچ الزامی به حذف اسامی مربوطه ( در غیر از مورد اقدام مشتری به رفع سوء اثر از چک برگشتی و یا وصول دستور قضایی) ندارد. لیکن به منظور رعایت حقوق اشخاص این بانک طی ماده 18 دستورالعمل حساب جاری مقرر نموده هرگاه مشتری هیچ اقدامی در راستای رفع سوء اثر از چک برگشتی خود انجام ندهد، اطلاعات وی پس از هفت سال به صورت خودکار از سامانه اطلاعاتی بانک مرکزی حذف خواهد شد. فلذا محرومیت اشخاص از دریافت دسته چک به جهت صدور چک بلامحل به مدت 7 سال به موجب مقررات این بانک ناشی از عدم اهتمام آنان است، زیرا اشخاص صادر کننده چک بلامحل می توانند از همان لحظه صدور گواهی عدم پرداخت از طریق راهکارهای قانونی موجود ( تامین موجودی، ارایه لاشه چک برگشتی، ارایه رضایت نامه محضری ذی نفع چک به بانک، واریز مبلغ چک به حساب جاری و مسدود نمودن آن، ارایه حکم قضایی، ارایه نامه از مرجع ثبتی ذی صلاح) نسبت به رفع سوء اثر از چک برگشتی و به تبع آن رفع محرومیت خود اقدام نماید.
4- خواهان مدعی است مواد 20 و 19 دستورالعمل حساب جاری مغایر با قانون است. در حالی که ماده 19 مقرر می دارد در صورت عدم اقدام مشتری ظرف 10 روز کاری پس از برگشت خوردن چک، بانک موظف است نسبت به ارسال اطلاعات مربوط به گواهینامه عدم پرداخت به سامانه اطلاعاتی بانک مرکزی اقدام نماید. همان گونه که در بند قبل به استحضار رسید نگهداری سوابق اشخاصی که نسبت به صدور چک بلامحل نموده اند، مطابق تبصره ماده 21 قانون صدور چک تکلیف قانونی این بانک می باشد. از سوی دیگر ماده 20 دستورالعمل مذکور تصریح می نماید بانک مکلف است بنا به درخواست مشتری و به منظور آگاهی وی از سوابق چکهای برگشتی خود در سامانه اطلاعاتی بانک مرکزی، صورت کامل تعداد و مشخصات چکهای برگشتی وی را به وی ارایه نماید. بدیهی است ارایه اطلاعات به ذی نفع نه تنها مغایر هیچ قانونی نیست بلکه حتی در صورت عدم تصریح در مقررات مذکور، در صورت فقدان منع قانونی، به حکم منطق الزامی می باشد.
با عنایت به مراتب فوق و با تاکید بر این که تنظیم و تدوین دستورالعمل مورد اعتراض بر اساس اختیارت قانونی شورای پول و اعتبار و وفق مقررات قانون پولی و بانکی کشور صورت گرفته و نظر به این که دستورالعمل مذکور هیچ گونه مغایرتی با قوانین کشور ندارد، صدور رای شایسته مبنی بر رد دعوای خواهان مورد استدعاست.»
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 7/2/1395 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
الف- نظر به این که شاکی طی نامه ای که به شماره 1655-21/12/1392 ثبت دفتر هیات عمومی شده دادخواست خود نسبت به ابطال مواد 20 و 19 دستورالعمل مورد شکایت را مسترد کرده است، بنابراین موجبی برای اتخاذ تصمیم در خصوص مواد یاد شده وجود ندارد.
ب- با توجه به این که مطابق بند 8 ماده 14 قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال 1351 تعیین مقررات افتتاح حساب جاری و پس انداز و سایر حسابها از جمله وظایف بانک مرکزی تعیین شده است و شورای پول و اعتبار نیز از ارکان بانک مرکزی است و حکم ماده 21 اصلاحی قانون صدور چک مصوب سال 1372 ناظر بر تکلیف بانکها به بستن حساب جاری اشخاصی است که بیش از یک بار چک بلامحل صادر کرده و تعقیب آنها به صدور کیفرخواست منتهی شده است، بنابراین به لحاظ تفاوت و تمایز دو قانون مذکور، حکم مقرر در ماده 14 دستورالعمل مورد شکایت که در راستای قانون پولی و بانکی کشور تدوین شده است با ماده 21 اصلاحی قانون صدور چک مغایرت ندارد و قابل ابطال تشخیص داده نشد.
ج- مطابق ماده 21 قانون صدور چک اصلاحی سال 1381، بانکها مکلف شده اند کلیه حسابهای جاری اشخاصی را که بیش از یک بار چک بلامحل صادر کرده و تعقیب آنها به صدور کیفرخواست منتهی شده باشد را بسته و تا سه سال به نام آنها حساب جاری دیگری باز نکنند. نظر به اینکه در بند 6 ماده 18 و ماده 29 دستورالعمل حساب جاری مصوب 2/3/1391 شورای پول و اعتبار، قیود مندرج در ماده 21 قانون مذکور رعایت نشده بلکه دامنه شمول آنها توسعه یافته است، بنابراین بند 6 ماده 18 و ماده 29 از مصوبه مورد اعتراض مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود.
محمدکاظم بهرامی- رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
