کلاسه پرونده: 93/1072
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
موضوع: ابطال قید کلمه « بازرگانی» از بند الف ماده (1) مقرره تغییر شرایط دستورالعمل اجرایی بند 16 قانون بودجه سال 1392 اداره کل سازمان و روشهای بانک ملی ایران
تاریخ رای: پنج‌شنبه 27 بهمن 1394
شماره دادنامه: 1268
گردش کار: معاون حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 223046-1393/11/25 اعلام کرده است که: " سلام علیکم: احتراماً، به پیوست تصویری از گزارش اداره کل بازرسی استان بوشهر و مستندات مرتبط با آن راجع به مغایرت دستورالعمل اداره کل سازمان و روشهای بانک ملی ایران که در کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاه های اداری با قانون این سازمان مورد بررسی و تایید قرار گرفته است، ارسال می گردد. اداره کل سازمان و روشهای بانک ملی ایران در اجرای بند 16 قانون بودجه سال 1392 کل کشور، دستورالعملی به شماره 920017040711-1392/10/11 صادر نموده است. در بند (الف) ماده (1) این دستورالعمل (به تبعیت از بند 16 قانون بودجه مزبور) محدوده مشتریان را « اشخاص حقیقی و حقوقی بخش خصوصی و دولتی و عمومی غیر دولتی که بابت فعالیت در بخشهای صنعتی، معدنی، کشاورزی و خدماتی تسهیلات دریافت نموده اند» اعلام داشته است. متعاقب صدور دستورالعمل مذکور، اداره کل یاد شده طی شماره 920017040749-1392/11/13 دستورالعمل دیگری با عنوان « تغییر شرایط دستورالعمل اجرایی بند 16 قانون بودجه سال 1392» وضع نموده که در بند (الف) ماده (1) آن با اضافه نمودن لفظ « بازرگانی» دایره شمول مشتریان را توسعه داده است. ماده (16) قانون بودجه سال 1392 کل کشور مقرر نموده است: « … پس از تایید هیات مدیره بانک با درخواست متقاضی، اصل و سود اعم از سود قبل و بعد از سر رسید تسهیلات ریالی یا ارزی سررسید گذشته و معوقه پرداختی به اشخاص حقیقی و یا حقوقی بابت فعالیت در امور تولیدی، صنعتی، معدنی، کشاورزی و خدماتی را که در باز پرداخت اقساط تسهیلات دریافتی به دلایل موجه دچار مشکل شده اند و قادر به بازپرداخت اقساط تسهیلات دریافتی نیستند، برای یک بار و تا پنج سال تقسیط و از سرفصل مطالبات سر رسید گذشته و معوقه خارج نمایند…» لذا دستور العمل شماره 920017040749-1392/11/13 اداره کل سازمان و روشهای بانک ملی به لحاظ توسعه دایره شمول مشتریان با اضافه نمودن لفظ « بازرگانی» به دستورالعمل پیشین مغایر با حکم بند (16) قانون بودجه سال 1392 کل کشور می باشد. بنا به مراتب و با عنایت به تبصره (2) ماده (2) قانون تشکیل این سازمان، خواهشمند است دستور فرمایید موضوع در هیات عمومی آن دیوان مطرح و به طور فوق العاده و خارج از نوبت مورد رسیدگی قرار گیرد موجب امتنان است که از تصمیم متخذه این سازمان را مطلع فرمایند. " متن دستورالعمل اجرایی در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر است: " ماده 1- در این دستورالعمل اصطلاحات و عبارات زیر در معانی مشروح مربوط به کار می روند: الف) مشتریان: اشخاص حقیقی و حقوقی بخش خصوصی و دولتی و عمومی غیر دولتی که بابت فعالیت در بخشهای صنعتی، معدنی، کشاورزی و خدماتی و بازرگانی تسهیلات دریافت نموده اند. ب) بدهی: مطالبات مستقر در سرفصل غیر جاری ( سررسید گذشته، معوقه و مشکوک الوصول) در سال 1392. پ) تسهیلات دریافتی: اعم از مطالبات ریالی ( شامل تسهیلات اعطایی به اشخاص حقیقی و حقوقی بدهی مشتریان در حساب بدهکاران موقت، بدهی مشتریان در خصوص اعتبارات اسنادی و ضمانت نامه های پرداخت شده و بروات ارزی مدت دار پرداخت شده و پیش پرداخت در خصوص خرید اموال معاملات، اموال خریداری شده در خصوص عقود، کالای معاملات سلف، کار در جریان جعاله و خرید (بن) و مطالبات ارزی از محل منابع داخلی بانک. ت) جریمه خسارت تاخیر قابل بخشودگی: مانده مابه التفاوت نرخ وجه التزام تاخیر تادیه دین مندرج در قرارداد مربوطه و نرخ سود تسهیلات اعطایی حداکثر به میزان 6%. " در پاسخ به شکایت مذکور، اداره کل حقوقی و دعاوی بانک ملی ایران به موجب لایحه شماره 4/3/3849-1394/6/11 توضیح داده است که: " با احترام، بازگشت به ابلاغیه شماره 233 – 1394/4/2 درباره دادخواست سازمان بازرسی کل کشور دایر برمغایرت دستورالعمل این بانک با ضوابط قانون بودجه ی سال 1392 کل کشور، مراتب ذیل را به استحضار می رساند: 1- به طوری که مستحضرید، مشتریان اعتباری بانک عمدتاً از فعالان اقتصادی در بخشهای مختلف تولیدی، صنعتی، خدماتی و نیز بازرگانی هستند و بعضاً به اقتضای نوع و ماهیت فعالیت خود همزمان در عرصه تولید و همچنین در بخش بازرگانی واردات و صادرات، فعالیت دارند که با توجه به اوضاع و احوال حاکم بر وضعیت کارخانجات تولیدی و همچنین اعمال تحریمها علیه جمهوری اسلامی ایران در سنوات اخیر، هر دو بخش مذکور متاثر گردیدند که در مورد مشتریان مذکور عیناً صدق می نماید و از آنجا که سیاستهای دولت و همچنین قانونگذار بر حمایت از فعالان اقتصادی استوار بوده و هست، چندین سال است که این حمایتها در قوانین بودجه سنواتی کاملاً ظهور و نمود دارد. مثلاً بنـد (28) قانون بـودجه سال 1390 و بند (29) قانون بودجه سال 1391 که مقرر می دارد: « به منظور حمایت از تولید و اشتغال، بانکها و موسسات مالی و اعتباری دولتی دارای مجوز از بانک مرکزی موظفند با درخواست متقاضی و پس از تایید هیات مدیره بانک، اصل و سود اعم از سود قبل و بعد از سررسید تسهیلات ریالی یا ارزی سررسید شده و معوقه پرداختی به اشخاص حقیقی و یا حقوقی بابت فعالیت در امور تولیدی صنعتی، معدنی، کشاورزی و خدماتی را که در بازپرداخت اقساط تسهیلات دریافتی به دلایل موجه دچار مشکل شده اند را برای یک بار و تا پنج سال تقسیط و از سرفصل مطالبات سررسید گذشته و معوق خارج نمایند. همچنین با تایید هیات مدیره مذکور جریمه خسارت تاخیر پس از تعیین تکلیف تا آن زمان و انجام تسویه حساب کامل مورد تایید بانک یا موسسه مالی و اعتباری بخشیده شود…» اعمال این گونه حمایتها در مورد آن دسته از مشتریانی که فوقاً به آنها اشاره گردید عملاً غیر قابل انفکاک خواهد بود. ضمن این که این اراده در اصلاح ماده 11 آیین نامه وصول مطالبات سررسید گذشته، معوق و مشکوک الوصول موسسات بانکی مصوبه 1392/12/22 هیات محترم وزیران که مقرر می دارد: « موسسه اعتباری به منظور تسهیل تسویه بدهیهای غیر جاری مشتریان می تواند با رعایت قوانین و مقررات مربوط برای یک بار با استفاده از راهکارهای زیر یا ترکیبی از آنها نسبت به تعیین تکلیف بدهی مشتری اقدام نماید» و به طور مطلق مشتریان را در برمی گیرد مشهود است. 2- بنا بر مطالب معروضه و مستفاد از سیاق و فحوای مقررات موضوعه فوق الاشعار، می توان این طور استنباط نمود که منظور مقنن از تصویب بند (16) قانون بودجه سال 1392 کل کشور اولاً: و بالذات ایجاد تسهیلات جهت اشخاص حقیقی و حقوقی فعال در بخشهای مختلف اقتصادی ( صنعتی، معدنی، کشاورزی و خدماتی) بوده که از تسهیلات بانکی استفاده نموده و به انحاء مختلف و دلایل از پیش گفته دچار بحران و مشکلات شده اند و همچنین به منظور جلوگیری از تعطیلی واحدهای مزبور و تعمیق مشکل بیکاری و سایر معضلات مترتب بر آن که از جمله دغدغه های مسیولین نظام می باشد، مقررات مزبور وضع گردیده و همان گونه که در بند یک به عرض رسید تولیدکنندگانی هستند که جهت عرضه مستقیم کالاهای خود در بخش بازرگانی نیز فعالیت داشته و بانک ملی ایران علاوه بر اعطای تسهیلات به این مشتریان در بخش تولیدی جهت عرضه کالای تولیدی خود و یا صادرات آنها تسهیلات مربوط به بخش بازرگانی را نیز اعطا نموده و چنانچه بپذیریم که منظور و اراده قانونگذار در وضع بند (16) صرفاً در همان بخشهای مصرح بوده و به عبارتی حسب نظر سازمان بازرسی کل کشور بند (16) قانون بودجه سال 1392 کل کشور شامل بخش بازرگانی نیست، عملاً واحدهای ذکر شده با مشکلات فراوانی مواجه می گردیدند زیرا این بانک از یک طرف در خصوص تسهیلات بخش تولیدی ملزم به تقسیط تسهیلات اعطایی بوده و از طرف دیگر در ارتباط با تسهیلات اعطایی در بخش بازرگانی به همان واحد مکلف به پیگیری مطالبات خود از طریق مجاری قانونی و قضایی بوده که این مطلب با روح قانون که کاملاً جنبه حمایتی دارد مغایر بوده و به عبارتی نقض غرض قانونگذار را در پی خواهد داشت. از این رو دستورالعمل شماره 920017040749 تنظیمی از سوی اداره کل پیگیری و وصول مطالبات این بانک با چنین رویه ای و به منظور اجرای هر چه بهتر و کاملتر بند (16) ماده واحده قانون بودجه سال 1392 و احترام به نظر قانونگذار صادر شده ضمن اینکه به دلیل انقضای موعد اجرای دستورالعمل مزبور که با عنایت به ماهیت قوانین بودجه، مربوط به سال 1392 و یک ساله بوده، عملاً دستورالعمل مزبور در حال حاضر موضوعیت نداشته و اجرا نمی گردد. بنا بر مراتب معنونه و نظر به این که بانک ملی ایران به منظور حمایت از بخش تولید و افزایش صادرات محصولات تولیدی که مد نظر مقامات محترم ارشد کشور و نظام بوده و در راستای مقررات صدرالاشعار، اقدام به صدور دستورالعمل اجرایی بند (16) قانون بودجه سال 1392 و اضافه نمودن بخش بازرگانی به بخشهای مندرج در قانون مزبور نموده و با توجه به این که پیگیری اقدامات قانونی جهت وصول مطالبات معوق بخش بازرگانی در خصوص واحدهای تولیدی که جهت صادرات محصولات خود اقدام به دریافت تسهیلات در بخش بازرگانی نموده اند این گونه واحدها را با معضلات و مشکلات جدی مواجه نموده و هدف مقنن از تصویب بند (16) ماده واحده قانون بودجه سال 1392 کل کشور را محقق نمی کند. ضمن این که به سبب انقضای مهلت اجرای قانون بودجه موصوف و به تبع آن دستورالعمل اجرایی مورد شکایت، رسیدگی به آن در هیات محترم عمومی دیوان عدالت اداری فاقد موضوعیت می باشد. " هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1394/11/27 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
مطابق بند 16 قانون بودجه سال 1392 کل کشور مقرر شده است که:" به منظور حمایت از تولید و اشتغال، بانک ها و موسسات مالی و اعتباری دارای مجوز از بانک مرکزی پس از تایید هیات مدیره بانک با درخواست متقاضی، اصل و سود، اعم از سود قبل و بعد از سررسید تسهیلات ریالی یا ارزی سررسید گذشته و معوقه پرداختی به اشخاص حقیقی و یا حقوقی بابت فعالیت در امور تولیدی، صنعتی، معدنی ، کشاورزی و خدماتی را که در بازپرداخت اقساط تسهیلات دریافتی به دلایل موجه دچار مشکل شده اند و قادر به پرداخت اقساط تسهیلات دریافتی نیستند، برای یک بار و تا پنج سال تقسیط و از سرفصل مطالبات سررسید گذشته و معوق خارج نمایند….." نظر به این که حمایت مصرح در این بند بابت فعالیت در امور تولیدی، صنعتی، معدنی،کشاورزی و خدماتی اعلام شده است، توسعه حکم مقنن بابت فعالیت در امور بازرگانی مصرح در بند الف ماده یک دستورالعمل شماره 920017040749-1392/11/12 بانک ملی ایران مغایر حکم بند 16 قانون بودجه سال 1392 کل کشور است، بنابراین کلمه «بازرگانی» از بند الف ماده یک دستورالعمل مذکور، مستند به بند ا ماه 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری ابطال می شود.
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری- محمدجعفر منتظری
