بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 118
تاریخ رای: دوشنبه 8 اردیبهشت 1393
کلاسه پرونده: 92/235
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: دادستان عمومی و انقلاب شهرستان اسلام آباد غرب
موضوع: ابطال 1- نامه شماره 198566-13/10/1391 رییس دفتر رییس جمهوری 2- بخشنامه شماره 141033/8-9/11/1391 قایم مقام وزیر کشور در امور اجتماعی و فرهنگی 3- بخشنامه شماره 96306/22/71- 15/11/1391 مدیرکل دفتر امور اجتماعی و فرهنگی استانداری کرمانشاه
گردش کار: دادستان عمومی و انقلاب شهرستان اسلام آباد غرب به موجب شکایت نامه شماره 92/161-1392/2/22 اعلام کرده است که:
« به استحضار عالی می رساند مطابق تبصره 1 ماده 13 قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات مصوب 1385/6/15 مصرف دخانیات از جمله عرضه قلیان در اماکن عمومی ممنوع شده است و در بند 8 ماده 1 آیین نامه اجرایی این قانون قهوه خانه ها نیز جزء اماکن عمومی محسوب شده اند و مصوبه شماره 165394/ت45944ک- 1390/8/21 وزیران عضو کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک مبنی بر خروج قهوه خانه ها از خدمت اماکن عمومی به لحاظ مخالف بودن آن با قانون به موجب رای وحدت رویه شماره 607- 1391/8/29 هیات عمومی دیوان عدالت اداری ابطال شده است. بنابراین دستور و بخشنامه ریاست جمهوری به شماره 198566-1391/10/13 و دستور بخشنامه قایم مقام وزیر در امور اجتماعی و فرهنگی وزارت کشور به شماره 141033/8- 1391/11/9 به استانداران سراسر کشور و بخشنامه مدیرکل دفتر امور اجتماعی و فرهنگی استانداری کرمانشاه به شماره 96306/22/71- 1391/11/15 که مبین اجازه استعمال دخانیات در اماکن عمومی و مستثنی کردن قهوه خانه از اماکن عمومی است مغایرت صریح با قانون مذکور و آیین نامه اجرایی آن و همچنین رای وحدت رویه شماره 607- 1391/8/29 هیات عمومی دیوان عدالت اداری دارد. لذا ابطال بخشنامه های فوق الاشعار مورد تقاضاست.- دادستان عمومی و انقلاب اسلام آباد غرب »
نامه و بخشنامه های مورد اعتراض به قرار زیر است:
« 1- نامه شماره 198566-1391/10/13 رییس دفتر رییس جمهوری جناب آقای ملک زاده معاون محترم رییس جمهور و رییس سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری جناب آقای غضنفری وزیر محترم صنعت، معدن و تجارت جناب آقای نجار وزیر محترم کشور سلام علیکم نامه شماره 105/110- 1391/8/24 اتحادیه قهوه خانه داران و قهوه خانه های سنتی کشور همراه ضمایم آن در خصوص موضوع مورد اشاره به استحضار ریاست جمهوری رسید پی نوشت فرمودند: « باسمه تعالی جناب آقای ملک زاده جناب آقای غضنفری شخصاً پیگیری دستور اجرا شده و اعلام نتیجه نمایید. جناب آقای نجار اجازه ندهید این قدر برای مردم مزاحمت درست شود. قهوه خانه داران جزء زحمتکشان کشور هستند. – رییس دفتر ریاست جمهوری» »
2- بخشنامه شماره 141033/8- 1391/11/9 قایم مقام وزیر کشور در امور اجتماعی و فرهنگی استانداران محترم سراسر کشور سلام علیکم: با احترام، پیرو مکاتبات قبلی در خصوص قهوه خانه ها و مصوبه دولت مبنی بر مستثنی شدن آنها از شمول اماکن عمومی تصویر دستور جدید ریاست جمهوری به شماره 198566- 1391/10/13 و مکاتبه وزیر کشور با دیوان عدالت اداری به شماره 61/6/1/134459- 1391/10/26 ارسال می شود دستور فرمایید اماکن عمومی ناجا و اداره بهداشت استان از برخورد با شاغلان این صنف (قهوه خانه داران) به دلیل عرضه قلیان خودداری نمایند البته نصب تابلو از مضرات قلیان که توسط ادارات بهداشت تهیه می شود در قهوه خانه ها الزامی است.»
« 3- بخشنامه شماره 96306/22/71- 1391/11/15 مدیرکل دفتر امور اجتماعی و فرهنگی استانداری کرمانشاه رییس محترم دانشگاه علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی استان فرماندهی محترم انتظامی استان مدیرکل محترم صنعت، معدن و تجارت استان مدیرکل محترم میراث فرهنگی و صنایع دستی و گردشگری فرمانداران محترم شهرستان های تابعه استان سلام علیکم: با احترام، به پیوست تصویر نامه 14033/8- 1391/11/9 قایم مقام وزیر کشور در امور اجتماعی و فرهنگی و ضمایم مربوطه در خصوص مستثنی کردن قهوه خانه ها و عدم برخورد با شاغلان صنف قهوه خانه داران به دلیل عرضه قلیان و همچنین لزوم نصب تابلو مربوط به مضرات مصرف قلیان در این اماکن ارسال می شود. خواهشمند است دستور فرمایید هماهنگی اطلاع رسانی واقدامات لازم را معمول نمایند. »
در پاسخ به شکایت مذکور دایر به درخواست ابطال نامه رییس دفتر رییس جمهور، معاون امور حقوقی دولت ( حوزه معاونت حقوقی رییس جمهور) به موجب لایحه شماره 114507/19818- 1392/6/9 توضیح داده است که:
« با احترام، عطف به نامه شماره 92/235- 1392/4/5 در خصوص تقاضای ابطال دستور رییس جمهور ( موضوع نامه شماره 198566- 1391/10/13) و بخشنامه شماره 141033/8- 1391/11/9 قایم مقام وزیر در امور اجتماعی و فرهنگی وزارت کشور و نیز بخشنامه شماره 96306/7122- 1391/11/15 مدیرکل دفتر امور اجتماعی و فرهنگی استانداری کرمانشاه در خصوص خودداری از برخورد با شاغلان صنف قهوه خانه داران، با عنایت به دفاعیات موضوع نامه شماره 58897- 1392/5/13 وزارت کشور رد شکایت مورد تقاضا می باشد. »
متن پاسخ شماره 58897- 1392/5/13 مدیرکل دفتر امور حقوقی وزارت کشور نیز به قرار زیر است:
« احتراماً، بازگشت به نامه شماره 92/235- 1392/4/5 در خصوص دادخواست دادستان اسلام آباد غرب مبنی بر ابطال دستور ریاست جمهور و بخشنامه های وزارت کشور واستانداری کرمانشاه به استحضار می رساند.
الف- وزارت کشور بر اساس نامه شماره 61/6/1/134459- 1391/10/26 خود نقض دادنامه شماره 607 صادر شده از هیات عمومی دیوان عدالت اداری را خواستار شده است و در کمیسیونهای تخصصی دیوان عدالت اداری طی نامه شماره 90/1243- 1391/11/28 اداره کل هیات عمومی در دست بررسی است نظر به این که دادخواست شاکی مستند به این دادنامه است. بدواً رسیدگی به دادخواست وزارت کشور و بررسی مجدد دادنامه مذکور ضروری به نظر می رسد.
ب- صرف نظر از ایراد فوق، دلایل صدور دستور وزارت کشور و ایرادات وارده به دادنامه فوق الذکر به شرح ذیل اعلام می شود: 1- استناد به قانون شهرداریها از حیث تعریف اماکن عمومی محل ایراد است، چه آن که بند 14 ماده 55 قانون شهرداریها مصوب 1345، در صدد بیان وظایف شهرداریها « برای حفظ شهر از خطر سیل و حریق و همچنین رفع خطر از بناها ودیوارهای شکسته و خطرناک واقع در معابر عمومی و دالانهای عمومی و …» بوده و به هیچ وجه، هدف آن تعریف یا احصای اماکن عمومی نبوده است. به عبارت دیگر، تعریف ومصداق « اماکن عمومی» از قانونی به قانون دیگر متفاوت است و در هر مورد باید به قانون مربوطه و متناسب به موضوع رجوع کرد. در پرونده حاضر تعریف و مصداق « اماکن عمومی» را باید در قوانین و مقررات مربوط به دخانیات مانند قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات و آیین نامه اجرایی آن با مصوبه اخیر وزرای عضو کمیسیون اجتماعی و دولت الکترونیک جستجو کرد. این تفکیک و بسترمند بودن مصادیق اماکن عمومی در حقوق خارجی نیز به رسمیت شناخته شده است. 2- علی رغم این که ماده 18 « قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات» تنها تصویب آیین نامه اجرایی قانون را بر عهده هیات وزیران قرا رداده است، اما هیات عمومی در دادنامه شماره 222/89- 1389/6/22 خود، صراحتاً تعیین مصادیق اماکن عمومی را بر عهده هیات وزیران قرار داده است. این بدان معنی است که تعیین مصادیق اماکن عمومی از طریق مصوبات اجرایی امکان پذیر است و خارج شدن قهوه خانه از مصادیق اماکن عمومی طی مصوبه 165394- 1390/8/21 دقیقاً در راستای اجرای حکم و مجوز قانون انجام شده است. به عبارت دیگر، از آنجا که هیات عمومی دیوان عدالت اداری، صلاحیت تعیین و احصاء اماکن عمومی را مطابق رای مذکور برای قوه مجریه به رسمیت شناخته است، قوه مجریه بنابر وظایف و اختیارات قانونی و لزوم در نظر گرفتن ملاحظات و شرایط اجتماعی نه تنها مجاز، بلکه به نظر می رسد چنان که قبلاً هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز تصریح داشته است، تنها مرجع صالح در تشخیص و تعیین مصادیق اماکن عمومی است. به همین جهت قوه مجریه می تواند در زمانهای مختلف مکانهایی را از شمول مصادیق اماکن عمومی حذف یا مکانهایی را به آن اضافه نماید. رای اخیر هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 607- 1391/8/29، اولاً: به نوعی در تضاد آشکار با دادنامه پیشین خود به شماره 89/222- 1389/6/22 است، ثانیاً: با پذیرش اختیار تعیین مصادیق اماکن عمومی توسط قوه مجریه از سوی دیوان عدالت اداری، استناد به بند 14 ماده 55 قانون شهرداریها، فاقد وجاهت قانونی به نظر می رسد.
لذا با توجه به مراتب و مستندات فوق تقاضای رد شکایت شاکی مورد استدعاست.»
مدیرکل دفتر امور اجتماعی و فرهنگی استانداری کرمانشاه نیز به موجب لایحه شماره 29818/22/71- 1392/5/5 توضیح داده است که:
« عطف به اخطاریه تبادل لوایح موضوع پرونده کلاسه 92/235- 1392/4/5 که در تاریخ 1392/4/24 به استانداری کرمانشاه ابلاغ شده « با رعایت مهلت پاسخگویی» دفاعاً به استحضار می رساند: 1- از آنجا که تساوی آحاد ملت در برابر قانون مفروغ عنه است ( اصل 20 قانون اساسی) «بدایتاً ایرادات وارد بر نحوه اقامه دعوا به وسیله دادستان عمومی و انقلاب شهرستان اسلام آباد غرب را که با اصل یاد شده در تغایر است» یادآور و به شرح آتی سایر دفاعیات را به عرض می رساند. وفق ماده 21 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 « رسیدگی در دیوان مستلزم تقدیم دادخواست» تصدیق مدارک و مستندات و تودیع هزینه دادرسی است. درخواست ابطال مصوبات دولتی نیز در هیچ جای قانون مستثنی از رعایت قواعد یاد شده نیست. الا در مورد پرونده هایی که با قرار عدم صلاحیت از مراجع قضایی دیگر ارسال می شود که نیاز به تقدیم دادخواست ندارد. (تبصره 1 ماده 21 قانون صدرالاشاره). دلایل عدیده دیگر در تایید ادعای لزوم تقدیم درخواست ابطال مصوبات دولتی بر روی برگ دادخواست « تبصره های اضافه شده به ذیل مواد 2 و 10 آیین دادرسی دیوان عدالت اداری می باشند. بنابراین آقای دادستان عمومی و انقلاب شهرستان اسلام آباد غرب در پیشگاه قانون و همانند سایر شهروندان تکلیف به تنظیم درخواست بر روی برگ دادخواست دارند. وانگهی مواردی که دادستان از پرداخت هزینه دادرسی معاف می باشد نیازمند تصریح قانونگذار است. کما این که فی المثل در ماده 376 قانون امور حسبی « درخواستهای دادستان از دادگاه مجانی و بدون هزینه است. لیکن در ما نحن فیه موجب قانونی برای معافیت از پرداخت هزینه دادرسی در دیوان عدالت اداری وجود نداشته» مع هذا به این تکلیف عام نیز عمل نشده است. 2- از سوی دیگر آقای دادستان عمومی و انقلاب شهرستان اسلام آباد غرب مدعی شده اند که « مدیرکل دفتر امور اجتماعی و فرهنگی استانداری کرمانشاه به موجب بخشنامه شماره 96306/22/71- 1391/11/15 کماکان به اجرای مصوبه ابطالی اصرار ورزیده است». در حالی که نامه مورد اشاره منصرف از عنوان و تعریف بخشنامه نزد علمای حقوق اداری است و همان گونه که مسبوق می باشید بخشنامه سندی است که به خلق و انشاء دستورات کلی در باب چگونگی اجرای یک قانون یا آیین نامه می پردازد. اما نامه منتسب به آقای پروینی وجه اخباری داشته و بدون دخل و تصرف صرفاً نامه شماره 14033/8- 1391/11/9 قایم مقام وزیر کشور در امور اجتماعی و فرهنگی را به تعدادی از مقامات اجرایی استان منعکس کرده است.
لذا از این حیث شکایت متوجه استانداری نیست (بند ب ماده 20 آیین دادرسی دیوان عدالت اداری). 3- مالاً صدور قرار رد شکایت به طرفیت استانداری کرمانشاه را استدعا دارد.»
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور روسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رای مبادرت میکند.
رای هیات عمومی
نظر به این که مطابق مواد 11 به بعد قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات مصوب سال 1385، استعمال و عرضه دخانیات در اماکن عمومی ممنوع اعلام شده است و مطابق بند 14 ماده 55 قانون شهرداری ها اصلاحی سال 1345، قهوه خانه جزء اماکن عمومی احصاء شده است و با توجه به این که رای شماره 607- 1391/8/29 هیات عمومی دیوان عدالت اداری که در آن مصوبه شماره 165394/ت45944ک- 1390/8/21 وزیران عضو کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک مبنی بر حذف قهوه خانه از مصادیق اماکن عمومی ابطال شده است نیز موید همین معنی است، در نتیجه نامه و بخشنامه های مورد اعتراض که متضمن جواز استعمال قلیان در قهوه خانه ها است، مغایر حکم قانونگذار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود.
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری – محمدجعفر منتظری
