بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 527
تاریخ دادنامه: 1390/11/24
کلاسه پرونده: 86/202
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای محمدرضا حیدری اصالتاً و وکالتاً از طرف آقای علیرضا حیدری و ولایتاً از طرف دلارام حیدری
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند هـ از شق 10 آییننامه ارزش معاملاتی ساختمان موضوع مصوبه دویست و هشتادمین جلسه مورخ 1380/12/13 شورای اسلامی شهر کرج
گردش کار: آقای محمدرضا حیدری دادخواستی به طرفیت شهرداری منطقه 8 کرج و کمیسیون ماده صد قانون شهرداری و به خواستههای …. و ابطال بند هـ از شق 10 آییننامه ارزش معاملاتی ساختمان موضوع مصوبه دویست و هشتادمین جلسه مورخ 1380/12/13 شورای اسلامی شهر کرج به دیوان عدالت اداری تقدیم داشته است که به هیات عمومی ارجاع میشود. شاکی در دادخواست تقدیمی توضیح داده است که: " شهرداری و شورای شهر کرج ضمن تهیه و تصویب آییننامه ارزش معاملاتی ساختمان، با اعمال تفاوت و تبعیض فاحش و غیر موجه بین ارزش معاملاتی: 1- تبدیل پیلوت به مسکونی 2- اضافه بنای مسکونی و خروج از حدود اختیارات موضوع تبصره 11 ماده صد که علی الاطلاق بر تهیه و تصویب ارزش معاملاتی ساختمانی احداث شده و قطع نظر از کاربری معینه آن در پروانه اشعار دارد، ضمن تعیین و اعمال انواع و اقسام جرایم متفاوت نسبت به ساختمان و اخذ با کاربری یکسان (تماماً مسکونی) و دخالت در اعمال قوه مقننه (از حیث ابداع انواع تخلفات) موجبات ایراد خسارات غیر قابل جبران و تدارک و در نهایت تشدید تورم را فراهم کردهاند، علیهذا و با عنایت به مراتب یاد شده رسیدگی و صدور حکم به شرح خواسته مورد استدعاست. " در پاسخ به اخطار رفع نقص صادر شده از سوی دفتر هیات عمومی، شاکی به موجب لایحه تکمیلی توضیح داده است که: " الف: با عنایت به استحضار شهرداری خوانده از اقامه شکایت (پیرو ابلاغ دادخواست موضوع پرونده کلاسه شماره 83/16/2310) و عدم ارایه آییننامه ارزش معاملاتی مورد شکایت به اینجانب، از تهیه وتقدیم آییننامه مذکور متعذر و معذورم، لذا مستدعی است ضمن موافقت مقرر فرمایید تصویر مصدق آییننامه مورد شکایت را از شهرداری خوانده مطالبه فرمایند. ب: در ارتباط با قسمت دوم اخطاریه مبنی بر اعلام قانون مخالف آییننامه ارزش معاملاتی ساختمان شهرستان کرج به استحضار میرسانم: آییننامه مورد شکایت با خروج از حدود اذن و تجویز مقنن مبنی بر اعلام ارزش معاملاتی ساختمان، (که از مقایسه آن با سایر آییننامههای مشابه از قبیل آییننامه ارزش معاملاتی مصوب وزارت دارایی، قانوناً باید صرفاً بر اعلام ارزش معاملاتی املاک و ساختمان در مناطق مختلف شهر اختصاص داشته باشد) علاوه بر تعیین ارزش معاملاتی ساختمان در مناطق و نواحی مختلف شهر، از طریق تعیین و تخصیص ارزشهای معاملاتی متفاوت و گوناگون در محل و ملک واحد با عناوین مختلف علاوه بر انتقال و تداخل موضوعات و مصادیق خاص تبصرههای ماده صد در یکدیگر اقدام به ابداع و ایجاد تخلفات حکماً جدیدی کرده است که تماماً بر خلاف تداخل موضوعات تبصرهها در یکدیگر و به شرح آتی مشمول یک تبصره از ماده صد قانون شهرداری و ارزش معاملاتی واحد (به اعتبار وحدت ملک و نشانی محل وقوع و کاربری ساختمان) است. توضیح این که آییننامه مورد شکایت، موضوع واحد و یکسان احداث: « اضافه بنای زاید بر مساحت زیربنای مندرج در پروانه ساختمانی واقع در حوزه استفاده از اراضی مسکونی» که علیاطلاق مشمول تبصره دو ماده صد قرار گرفته است را بر خلاف و بدون توجه به عموم و اطلاق تبصره مذکور که شامل تمام اشکال احداث اضافه بنای مسکونی زاید بر مساحت مندرج در پروانه میشود را بدواً به فروض و اشکال مختلفی تقسیم و تفکیک کرده و سپس برای هر فرض و شکلی از احداث اضافه بنا در یک ملک و پلاک واقع در نشانی واحد ارزش معاملاتی متفاوتی تعیین و مقرر کرده است. برای مثال مستنداً به رای تقدیمی و منضم پرونده به شماره 5329-1382/11/7): 1- در حالی که ارزش معاملاتی اضافه بنای مسکونی زاید بر مساحت پروانه مشمول تبصره دو از ماده صد در پیلوت از یک ملک معادل 000/240 ریال تعیین شده است. ارزش معاملاتی اضافه بنای مسکونی زاید بر مساحت پروانه ناشی از تبدیل همان پیلوت به مسکونی در همان پلاک (بنای واحد احداثی در ملک واحد) که مشمول همان تبصره دو از ماده صد اعلام شده است را معادل 000/200/1 ریال تعیین کرده است.). لذا همچنان که هیات محترم عمومی دیوان ملاحظه میفرمایند: 1- توجهاً به ماده صد و تبصره های الحاقی به آن، آییننامه ارزش معاملاتی ساختمان موضوع تبصره 11 ماده مذکور که علیالتصریح ضمن تبصره نامبرده « … در مورد اخذ جرایم قابل اجراست.»، با عنایت به سیاق و نحوه انشاء تبصرههای ماده صد بویژه تبصره 11 ماده مذکور، بر وحدت و یکسانی ارزش معاملاتی ساختمان در مورد تمام تخلفات و تبصرهها در محل، پلاک و نشانی واحد اشعار داشته و مقنن هرگز در مقام انشاء تفویض و اعطای اختیار به مراجع موضوع تبصره 11 در مورد ابداع انواع دیگر تخلف از طریق تجزیه هر تبصره به موارد متعدد و تخصیص ارزش معاملاتی متفاوت به هر یک از موارد مجزای حکماً و موضوعاً واحد تحت شمول هر تبصره ( از قبیل احداث طبقه اضافه و یا تبدیل پیلوت به مسکونی و یا افزایش سطح زیر بنا در هر طبقه که تماماً تحت عنوان احداث اضافه بنا زاید بر مساحت زیربنای مندرج در پروانه مشمول تبصره دو ماده صد است.) و اعمال تفاوت در ارزش معاملاتی تخلفات حکماً و موضوعاً واحد ( اضافه بنای مسکونی زاید بر … پروانه ) و نتیجتاً انتقال و تداخل غیر قانونی موضوعات و مصادیق خاص تبصرههای ماده صد در یکدیگر نبوده است، موید مراتب علاوه بر: اولاً: تصریح و تحدید تبصره 11 ماده مذکور به صرفاً قابلیت اعمال ارزش معاملاتی ساختمان « در مورد اخذ جرایم» که مفید ممنوعیت مراجع مذکور در تبصره 11 از تصرف و تغییر در احکام و موضوعات مشمول تبصره دو ماده صد به شرح بالا است، میباشد. ثانیاً: استدلال موضوع قسمت صدر دادنامههای شماره 354 الی 358- 1380/11/14 هیات محترم عمومی دیوان عدالت مبنی بر: « … وضع قاعده امره در باب اخذ هرگونه وجه از جمله … جرایم تخلفات ساختمانی به قوه مقننه اختصاص دارد و قانونگذار در زمینه مرجع تعیین … و کیفیت احتساب جرایم تخلفات … تعیین تکلیف کرده است…» میباشد. به علاوه 2- با عنایت به این که حکم موضوع خاص تبدیل پیلوت (که محل وقوع پارکینگ است) به مسکونی از طریق عدم احداث پارکینگ و یا غیر قابل استفاده بودن آن ضمن تبصره 5 ماده صد از سوی مقنن اعلام شده است، لذا تعرض به تصمیم مقنن توسط آییننامه مورد شکایت از طریق تخصیص ارزش معاملاتی جداگانه و خاص که نتیجتاً متضمن تشدید (قریب 5 برابر به شرح توضیحات قسمت اخیر بند ب (بین الهلالین) جریمه قانونی مورد نظر مقنن موضوع تبصره 5 ماده صد نیز گردیده است اقدام به تشدید غیر قانونی جریمه منصوص در قانون بوده وخلاف صریح حقوق قانونی اشخاص موضوع تبصره مذکور است. از آن جا که به حکم آمره تبصره 5 ماده صد تبدیل پیلوت (محل پارکینگ) به مسکونی از طریق عدم احداث پارکینگ و یا غیر قابل استفاده بودن آن مشمول تبصره نامبرده قرار گرفته است، لذا اقدام آییننامه مورد شکایت به تخصیص ارزش معاملاتی تحت عنوان تبدیل پیلوت به مسکونی (که در واقع و ماهیت همان عدم احداث یا غیر قابل استفاده بودن پارکینگ است) از یک طرف اسباب خروج غیر قانونی مصادیق تبصره 5 ماده صد از شمول آن و انضمام غیر قانونی همان مصادیق به تبصره دو ماده صد را فراهم کرده و از طرف دیگر موجبات تحمیل محکومیت مکرر اشخاص به پرداخت جریمه مضاعف بابت تخلف واحد را بر خلاف صریح قانون فراهم کرده است. توضیح این که همچنان که رای استنادی تقدیمی و منضم پرونده (به شماره 5329-1382/11/7) حکایت دارد: اولاً: به علت تبدیل پیلوت ساختمان (محل پارکینگ) به مسکونی بر اساس ارزش معاملاتی موضوع آییننامه مورد شکایت، مستنداً به تبصره دو ماده صد جریمه تعیین شده است. ثانیاً: بابت عدم احداث پارکینگ (در همان فضا و محل مورد حکم بر اساس تبصره دو فوق الاشعار) مستنداً به تبصره 5 ماده صد جریمه کسری پارکینگ مقرر شده است، لذا همان گونه که آقایان قضات محترم هیات عمومی ملاحظه میفرمایند، امر مذکور و تعیین جریمه مضاعف بابت تخلف واحد، ناشی از اقدام آییننامه مورد شکایت به تعیین ارزش معاملاتی متفاوت برای تخلف واحد و ادخال غیر قانونی مصداق تبصره 5 در موضوع تبصره دو ماده صد و احتساب نامشروع موضوعات تبصره های مذکور در یکدیگر از طریق تعیین و تخصیص ارزشهای معاملاتی متفاوت و گوناگون در محل و ملک واحد با عناوین مختلف (اما ماهیتاً واحد) ضمن آییننامه مورد شکایت است. 1- با عنایت به این که تبصره دو ماده صد قانون شهرداری ضمن متن و نص صراحتاً بر: «… اخذ جریمهای که متناسب با نوع استفاده از فضای ایجاد شده…» باشد تصریح کرده است، لذا عدم توجه آییننامه ارزش معاملاتی مورد شکایت به تناسب منصوص در تبصره نامبرده و قلب نص تبصره از طریق تعیین ارزش معاملاتی متناسب با نوع فضای از بین رفته « تبدیل پیلوت (محل پارکینگ) به مسکونی» که به شرح توضیحات فوق مشمول تبصره 5 ماده صد میباشد اقدامی بر خلاف صریح قانون بوده و مقتضی ابطال است. با توجه به ممنوعیت عقلی، عرفی و منطقی تعیین دو ارزش معاملاتی متفاوت برای کاربری واحد در محل واحد ( ارزش معاملاتی قسمتی از پیلوت یک ساختمان معادل 000/240 ریال و ارزش معاملاتی قسمت دیگر از همان پیلوت که تماماً مسکونی است معادل 000/200/1 ریال تعیین شود.) آن چنان که در آییننامه ارزش معاملاتی مورد شکایت تحقق یافته است، مستدعی است ضمن رسیدگی نسبت به ابطال آییننامه مورد شکایت در قسمت «تعیین ارزش معاملاتی تبدیل پیلوت به مسکونی» (موضوع تبصره دو ماده صد قانون شهرداری) به علت مغایرتهای قانونی یاد شده اقدام مقتضی مبذول فرمایید. " همچنین به موجب لایحهای که به شماره 5800359-1390/4/18 ثبت دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری شده است توضیح داده است که: " احتراماً در ارتباط با پرونده کلاسه شماره 86/202 موضوع تقاضای ابطال آییننامه ارزش معاملاتی ساختمان در شهر کرج در قسمت اخذ جریمه بابت تبدیل ِپیلوت به مسکونی با هر نوع ساختمان موضوع بند هـ از شق 10 مصوبه دویست و هشتادمین جلسه شورای اسلامی شهر کرج به استحضار میرسانم: با عنایت به این که شهرداری کرج از زمان صدور مصوبه مورد شکایت مستند به بند مذکور مبالغ هنگفتی را من غیر حق از مردم اخذ کرده و از این طریق خسارات غیر قابل جبرانی را به ایشان تحمیل کرده است به نحوی که اثر سوء و نا متعارفی را از طریق افزایش قیمت تمام شده مسکن بر مصرف کنندگان وارد کرده است مستدعی است ضمن موافقت مقرر فرمایید مستنداً به ماده 20 قانون دیوان عدالت اداری بند موضوع شکایت را از تاریخ تصویب آن 1380/12/13 ابطال و اعمال فرمایید. " در پاسخ به شکایت شاکی، شهردار کرج به موجب لایحه شماره 7729 و 7814د/8232/6/93-1387/11/29 توضیح داده است که: " احتراماً، در خصوص پرونده کلاسه هـ/86/202 موضوع شکایت آقای محمدرضا حیدری مبنی بر ابطال آییننامه ارزش معاملاتی مصوب شورای اسلامی شهر کرج در خصوص تعیین ارزش معاملاتی تبدیل پیلوت به مسکونی از قرار متری 000/200/1 ریال در پاسخ به لایحه ایشان مطالب ذیل به عنوان لایحه دفاعیه تقدیم حضور میشود. شکایت مطرح شده در پرونده یاد شده دایر به ابطال آییننامه ارزش معاملاتی موضوع تبصره 11 ماده صد قانون شهرداریها بوده است که مصوبه فوق توسط شورای اسلامی شهر کرج تصویب و پس از طی مراحل قانونی از قبیل ابلاغ به فرمانداری و عدم اعتراض فرمانداری و قطعیت یافتن، به این شهرداری ابلاغ و اجراء شده است. با توجه به استقلال شورای اسلامی شهر کرج از شهرداری لذا شکایت از مصوبات شورای اسلامی شهر کرج صرفاً به طرفیت شورای شهر قابل رسیدگی است در حالی که شکایت حاضر به طرفیت شهرداری مطرح و ابلاغ شده است، که از این حیث شکایت مطرح شده متوجه شهرداری نیست و محکوم به رد است. صرف نظر از ایراد شکلی مطرح شده که برای رد شکایت کفایت میکند از جهت تشحیذ ذهن ریاست محترم و قضات شریف دیوان اعلام میدارد حذف بیرویه پارکینگ در کلان شهر کرج موجب اختلال در عبور و مرور و تجاوز مالکان به سطح معابر بر اثر پارک وسایل نقلیه شده است که در اثر آن معابر عمومی به پارکینگ اختصاصی افراد تبدیل و اجرای مصوبه فوق از سال 1381 تا حال، تاثیر بسیار مثبتی بر جلوگیری از تخلف ساختمانی مذکور داشته است. شاکی مدعی است که در آییننامه مذکور برای موضوع واحد اضافه بنای مسکونی زاید بر مساحت مندرج در پرونده، جرایم متعددی تعیین شده است، به این توضیح که : ارزش معاملاتی اضافه بنای مسکونی زاید بر مساحت مندرج در پروانه در پیلوت به استناد تبصره 2 معادل 000/240 ریال تعیین شده است در حالی که ارزش معاملاتی اضافه بنای مسکونی زاید بر مساحت پروانه ناشی از تبدیل همان پیلوت به مسکونی در همان پلاک معادل 000/200/1 ریال تعیین شده است. در پاسخ معروض میدارد اساساً بین تخلف اضافه بنا و تخلف تبدیل پیلوت به مسکونی تفاوت فاحش وجود دارد و استدلال شاکی محترم مبنی بر این که هر دو تخلف را اضافه بنا تلقی کردهاند، خلط مبحث و تفسیر به رای است و فاقد مبنا و استدلال قانونی است. چرا که در تخلف احداث اضافه بنا، مالک بر خلاف مساحتهای مندرج در پروانه ساختمانی اقدام به ساخت بنای مازاد بر پروانه میکند در حالی که در تخلف تبدیل پیلوت به مسکونی ممکن است مالک عیناً مساحتها و متراژ مذکور در پروانه را رعایت کند و مطابق مفاد پروانه اقدام به ساخت طبقه همکف بنماید ولیکن برخلاف مفاد پروانه پیلوت را تبدیل به واحد مسکونی کند، برای تبیین بیشتر موضوع به تشریح مفاد رای شماره 5329-1382/11/7 کمیسیون بدوی که توسط شاکی محترم به عنوان مثال مطرح شده است میپردازیم: با دقت در مفاد رای مذکور مشاهده میشود که مالک به شرح بند 1 رای، اقدام به تخلف احداث بنای مازاد بر مفاد پروانه در پیلوت و اضافه بنا در طبقات به شرح بندهای 2 و 3 و 4 کرده است که در کلیه موارد مذکور، صرف نظر از این که تخلف در پیلوت یا هر یک از طبقات واقع شده است به صورت واحد و از قرار متری 000/240 ریال جریمه تعیین شده است. آن چه شاکی از آن در لایحه تقدیمی به عنوان « اضافه بنای مسکونی زاید بر مساحت پروانه ناشی از تبدیل پیلوت به مسکونی» یاد میکند فیالواقع تخلف دیگری غیر از اضافه بناست که به هیچ عنوان نمیتوان آن را به عنوان تخلف اضافه بنا محسوب کرد. چرا که اضافه بنا مازاد بر مساحت پروانه به شرح مذکور در فوق، تخلف مالک در ساخت بنای مازاد بر پروانه است ولیکن تبدیل پیلوت به مسکونی تخلفی است که لزوماً مستلزم احداث بنای مازاد نبوده است بلکه به صرف تغییر کاربری پیلوت محقق میشود. ادعای دیگر شاکی محترم مبنی بر شمول تبصره 5 ماده صد به موضوع تخلف تبدیل پیلوت به مسکونی نیز مردود میباشد چرا که: اولاً: لزوماً پیلوت به عنوان پارکینگ مورد استفاده قرار نمیگیرد و در بسیاری از موارد مطابق پروانه ساختمان از پیلوت به عنوان بخش مشاعات ساختمان استفادههای دیگری میشود مثلاً: به عنوان سالن اجتماعات، باشگاه ورزشی، سونا جکوزی استخر و غیره که در این فروض عملاً نمیتوان تبدیل پیلوت به مسکونی را مشمول تبصره 5 ماده صد دانست. ثانیاً: در مواردی نیز که پیلوت مطابق پروانه جهت استفاده پارکینگ در نظر گرفته شده و مالک بر خلاف مفاد پروانه اقدام به تبدیل پیلوت به مسکونی کرده باشد فیالواقع به لحاظ تخلف عدم احداث پارکینگ و به استناد تبصره 5 ماده صد محکوم به پرداخت جریمه کسری پارکینگ می شود و چنانچه پیلوت را به مسکونی یا تجاری و اداری تبدیل کرده باشد حسب مورد محکوم به پرداخت جریمه مربوطه خواهد بود و نمیتوان به این استناد که چون در محل پارکینگ واحد مسکونی احداث شده پس صرف تعیین جریمه حذف پارکینگ (تبصره 5) کافی است چرا که اگر به این نظر قایل باشیم عملاً تخلف دیگر مالک که از پیلوت به عنوان واحد مسکونی استفاده کرده و در عمل نیز باعث ورود خسارت به شهر و تحمیل هزینههای گزاف به شهر و شهروندان دیگر شده است، بدون جریمه باقی خواهد ماند که این امر موجب تضییع حقوق سایر شهروندان خواهد بود. با عنایت به مطالب یاد شده معروض میدارد در تبصره 11 ماده صد قانونگدار به صورت عام و مطلق تعیین و تصویب ارزش معاملاتی ساختمان به منظور استفاده در مورد اخذ جرایم کمیسیون ماده صد را به شورای اسلامی شهرها واگذار کرده است و بر خلاف ادعای شاکی محترم ارزش معاملاتی ساختمان مذکور در تبصره 11 متفاوت از ارزش معاملاتی املاک ملاک عمل ادارات دارایی و دادگستری است و شورای اسلامی شهر کرج نیز با استفاده از اختیار تفویضی توسط قانونگذار به طور صحیح و قانونی اقدام به تعیین ارزش معاملاتی کرده است و ادعای شاکی محترم به شرح یاد شده ناشی از تفسیر به رای تبصره های ماده صد است به نحوی که ایشان با این استدلال که تخلفات احداث اضافه بنا، تبدیل پیلوت به مسکونی، و عدم احداث پارکینگ، همگی تحت عنوان احداث اضافه بنا مازاد بر مفاد پروانه قابل جمع بوده است و میباید جریمه احداث اضافه بنا به آنها تعلق گیرد در واقع با تفسیر قوانین به نفع خود مصادره به مطلوب میکند. علیهذا با عنایت به مطالب یاد شده و با توجه به این که اقدام شورای اسلامی شهر کرج در تعیین ارزش معاملاتی ساختمان در خصوص تبدیل پیلوت به مسکونی در راستای اختیار قانونی مذکور در تبصره 11 ماده صد به عمل آمده تقاضای رد شکایت شاکی، مورد استدعاست. " شورای اسلامی شهر کرج در خصوص شکایت شاکی لایحه ای ارسال نکرده است. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور روسا، مستشاران و دادرسان علیالبدل شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رای مبادرت میکند.
رای هیات عمومی
نظر به این که بر اساس تبصره 11 ماده صد قانون شهرداری، آییننامه ارزش معاملاتی ساختمان پس از تهیه توسط شهرداری و تصویب انجمن شهر در مورد اخذ جرایم قابل اجراست و این ارزش معاملاتی سالی یک بار قابل تجدیدنظر خواهد بود. و مطابق تبصره یک بند 29 ذیل ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 شورای اسلامی شهر، جانشین انجمن شهر است. از سوی دیگر تعیین جریمه در موارد مقرر در تبصرههای 2، 3، 4 و 5 ماده 100 قانون شهرداری از وظایف کمیسیون موضوع ماده 100 قانون مذکور است که بر مبنای ارزش معاملاتی ساختمان برای هر متر مربع بنای اضافی تعیین میشود. علیهذا تصویب شق (هـ) ذیل بند 10 دویست و هشتادمین جلسه رسمی مورخ 1380/12/13 توسط شورای اسلامی شهر کرج که به جای تعیین ارزش معاملاتی ساختمان، مبادرت به تعیین ارزش تبدیل پیلوت به مسکونی با هر نوع ساختمان به میزان پایه یک میلیون و دویست هزار ریال به ازای هر متر مربع کرده است، خارج از حدود اختیارات آن شورا تشخیص داده میشود و به موجب این حکم به استناد بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری ابطال میشود.
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری – محمدجعفر منتظری
