بسم الله الرحمن الرحیم
تاریخ: 30/3/1390
کلاسه پرونده: 89/344
شماره دادنامه: 139
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامههای شماره 35 مستمریها مورخ 3/2/1381 و 37 مستمریها مورخ 3/3/1382 سازمان تامین اجتماعی
گردش کار: قایم مقام سازمان بازرسی کل کشور و رییس کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاههای اداری با قانون سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایتنامه شماره 87/40/ط/302 مورخ 17/6/1388، اشعار داشته است که:
" بخشنامههای شماره 35 مورخ 3/2/1381 و 3501 مورخ 3/3/1382 مستمریهای سازمان تامین اجتماعی از جهت انطباق با قانون در کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاههای اداری این سازمان مورد بررسی قرار گرفت. توجه جناب عالی را به نتیجه بررسیها به شرح زیر معطوف میدارد:
1- سازمان تامین اجتماعی با صدور بخشنامههای متوالی (در طول سالیان مختلف) حق برخورداری برخی از بازماندگان متوفای بیمه شده را 75% لحاظ نموده است. به طور نمونه:
الف- در مثال دوم بخشنامه شماره 35 مورخ 3/2/1381 بیان گردیده:
بیمهشدهای با داشتن 34 سال سابقه پرداخت حق بیمه در تاریخ 1/2/1381 فوت نموده و متوسط دستمزد آن مرحوم (موضوع تبصره 2 ماده 72 قانون) 1200 ریال میباشد، لذا مستمری قابل پرداخت به بازماندگان واجد شرایط که شامل یک همسر و یک فرزند میباشد، عبارت است از:
ریال مستمری استحقاقی 612000= × 612000
ریال مجموع مستمری بازماندگان 459000 = 75% × 612000
ب- یا در مثال دوم بخشنامه شماره 3501 مورخ 3/3/1382 بیان گردیده:
بیمه شدهای با داشتن 12 سال سابقه پرداخت حق بیمه در تاریخ 1/2/1382 فوت نموده و میزان مستمری استحقاقی بازماندگان 000/000/1 ریال میباشد، از مستمری قابل پرداخت به بازماندگان واجد شرایط که شامل یک همسر و یک فرزند میباشد، عبارت است از:
ریال مجموع مستمری بازماندگان 750000 = 75% × 000/000/1
مدیرکل امور فنی مستمریهای سازمان تامین اجتماعی در توجیه تعیین 75% سهم بازماندگان متوفی در بخشنامههای مذکور طی شماره 5303/5030 مورخ 3/3/1388 اعلام داشته است:
بنابه دلایل ذیل روش جاری سازمان مغایرتی با مفاد قانون پیشگفت ندارد:
الف- به موجب تبصره ماده مذکور «منظور از مستمری استحقاقی بیمه شده متوفی مستمری حین فوت او میباشد …»
توضیح: ماده 83 قانون، سهم مستمری هر یک از بازماندگان بیمه شده متوفی را مشخص نموده است به طوری که در بند یک آن «میزان مستمری همسر بیمه شده متوفی»، در بند دو آن «میزان مستمری هر فرزند بیمه شده متوفی» و در ابتدای بند سه «میزان مستمری پدر و مادر بیمه شده متوفی» تعیین شده و در ادامه بند سه تاکید گردیده که «…. مجموع مستمری بازماندگان بیمه شده متوفی نباید از میزان مستمری استحقاقی تجاوز نماید…»، بنابراین «مستمری استحقاقی» در این ماده قانونی (جهت تبیین موضوع در تبصره ماده مذکور قانونگذار مستمری استحقاقی بیمه شده متوفی را مستمری حیث فوت او دانسته است) تنها به عنوان محاسبه و تعیین سهم هر یک از بازماندگان واجد شرایط مد نظر بوده است.
ب- معنای عبارت مجموع مستمری بازماندگان که در قانون فوق به کار برده شده (… مجموع مستمری بازماندگان بیمه شده متوفی نباید از میزان مستمری استحقاقی متوفی تجاوز نماید…) جمع پرداختی به بازماندگان واجد شرایط بیمه شده متوفی بوده، به بیان دیگر همان مبلغ قابل پرداخت به بازمانده یا بازماندگان است.
توضیح: با توجه به تعیین سهام هر یک از بازماندگان واجد شرایط در بندهای ماده 83 قانون، این مهم مدنظرقرار گرفته که حداکثر مستمری قابل پرداخت به این افراد مستمری استحقاقی بیمه شده متوفی در زمان فوت وی میباشد. بنابراین در برقراری مستمری بازماندگان، مستمری استحقاقی بین بازماندگان واجد شرایط به نسبت سهام مقرر در ماده 83 قانون تقسیم میگردد. مشروط بر اینکه در هر حال مجموع مستمری بازماندگان از حداقل دستمزد سال مربوطه کمتر نباشد. همان گونه که ملاحظه میفرمایید قانونگذار در ماده قانونی مذکور از دو عبارت جداگانه « مستمری استحقاقی» و « مستمری بازماندگان» استفاده نموده است و بیتردید معنای عبارات فوق یکسان نبوده و جایگاه قانونی متفاوتی را در برخواهد داشت و این مهم در اقدامات سازمان جهت برقراری مستمری این عزیزان کاملاً محسوس است. به عنوان مثال اگر چنین فرض میشد که عبارات مذکور معنای یکسانی دارند، در این صورت مبلغ مستمری قابل پرداخت به یک بازمانده تک نفره با مبلغ مستمری قابل پرداخت به بازماندگان چند نفره هیچ تفاوتی نداشته و در هر صورت صرفنظر از تعداد بازماندگان واجد شرایط، افراد موصوف به یک میزان از مزایای مستمری مربوطه بهرهمند میگردیدند، بنابراین قانونگذار شرط عدالت را مد نظر داشته و مستمری هر یک از بازماندگان را با توجه به سهام مربوطه تعیین نموده است که همین امر مبنای اقدامات قانونی این سازمان بوده است».
3- ماده 83 قانون تامین اجتماعی مقرر نموده است:
« سهم مستمری هر یک از بازماندگان بیمه شده متوفی به شرح زیر میباشد:
1- میزان مستمری همسر بیمه شده متوفی معادل پنجاه درصد مستمری استحقاقی بیمه شده است و در صورتی که بیمه شده مرد دارای چند همسر دایم باشد مستمری به تساوی بین آنان تقسیم خواهد شد.
2- میزان مستمری هر فرزند بیمه شده متوفی معادل بیست و پنج درصد مستمری استحقاقی بیمه شده میباشد و در صورتی که پدر و مادر را از دست داده باشد مستمری او دو برابر میزان مذکور خواهد بود.
3- میزان مستمری هر یک از پدر و مادر بیمه شده متوفی معادل بیست درصد مستمری استحقاقی بیمه شده میباشد. مجموع مستمری بازماندگان بیمه شده متوفی نباید از میزان مستمری استحقاقی متوفی تجاوز نماید.
هرگاه مجموعه مستمری از این میزان تجاوز کند سهم هر یک از مستمری به نسبت تقلیل داده میشود و در این صورت اگر یکی از مستمری بگیران فوت شود یا فاقد شرایط استحقاقی دریافت مستمری گردد سهم بقیه آنان با توجه به تقسیم بندی مذکور در این ماده افزایش خواهد یافت. در هر حال بازماندگان بیمه شده از صددرصد مستمری بازماندگان متوفی استفاده خواهند کرد».
4- اعضای کمیسیون یاد شده با عنایت به:
اولاً: مفاد بند 16 ماده 2 قانون تامین اجتماعی که بیان میدارد:
« مستمری وجهی است که طبق شرایط مقرر در این قانون به منظور جبران قطع تمام یا قسمتی از درآمد بیمه شده و در صورت فوت او برای تامین معیشت بازماندگان وی به آنان پرداخت میشود».
ثانیاً: تکلیف مقرر در بند 3 ماده 83 قانون تامین اجتماعی که پس از تعیین سهام هر یک از بازماندگان تصریح میدارد، «…. در هر حال بازماندگان بیمه شده از صددرصد مستمری بازماندگان متوفی استفاده خواهند کرد».
ثالثاً: وحدت ملاک از دادنامه شماره 1588 مورخ 30/7/1384 شعبه 4 تجدیدنظر دیوان عدالت اداری در خصوص شکایت شخصی به طرفیت سازمان تامین اجتماعی دایر بر برقراری صددرصد مستمری که شعبه مذکور حکم به ورود شکایت وی داده است.
رابعاً: بخشنامه شماره 336 فنی مورخ 12/5/1354 موضوع راهنمای اجرای قانون مذکور در زمینه امور فنی که در زیر عنوان « سهم هر یک از بازماندگان از مستمری» تصریح نموده است، « تسهیم مستمری بازماندگان عیناً به ترتیبی است که در قانون بیمههای اجتماعی پیشبینی شده است… در هر حال بازماندگان از صددرصد مستمری استحقاقی متوفی استفاده خواهند نمود». لیکن سازمان تامین اجتماعی در سنوات بعد با صدور بخشنامههای متوالی حق برخورداری صددرصد بازماندگان از مستمری متوفی را نادیده گرفته است. آخرین بخشنامههای مرتبط با این مورد، بخشنامه 35 مستمریها مورخ 3/2/1381 و 3501 مورخ 3/3/1382 میباشد که در مثال دوم در قسمت مثالها مستمری قابل پرداخت به همسر و یک فرزند متوفی را 75% لحاظ نموده و الباقی 25% را شامل آنها ندانسته است.
خامساً: غیرموجه بودن دلایل ابرازی مدیرکل امور فنی مستمریهای سازمان مذکور در جوابیه شماره 5303/5030 مورخ 3/3/1388 که در توجیه اقدام غیرقانونی آن سازمان به جای ارایه مستند قانونی به تمایز و تفاوت مستمری استحقاقی با مستمری بازماندگان پرداخته و درصدد توجیه بخشنامه موصوف برآمده است.
" النهایه مثال های دوم بخشنامههای شماره 35 مورخ 3/2/1381 و 3501 مورخ 3/3/1382 سازمان تامین اجتماعی بر خلاف نص صریح قسمت اخیر ماده 83 قانون تامین اجتماعی تشخیص گردیده که بر این اساس و در اجرای تبصره 2 ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور درخواست ابطال مصوبات یاد شده در این قسمت را دارد. خواهشمند است دستور لازم در خصوص طرح موضوع در هیات عمومی دیوان صادر و از نتیجه تصمیمات آن مرجع این سازمان را مطلع فرمایند."
سازمان تامین اجتماعی به موجب لایحه دفاعیه شماره 2565/7100 مورخ 15/8/1389، اعلام نموده است که:
" 1- بند 16 ماده 2 قانون تامین اجتماعی از جمله تعاریفی است که در جهت تبیین عنوان های مندرج در قانون تامین اجتماعی میباشد که در نهایت چنانچه در قانون مذکور عبارت مستمری درج شده باشد منظور میبایست در چارچوب تعریف مزبور قرار گیرد.
2- بند 3 ماده 83 قانون تامین اجتماعی میزان مستمری هر یک از پدر و مادر متوفی را بیست درصد مستمری استحقاقی بیمه شده مقرر نموده و در ادامه بیان داشته که مجموع مستمری بازماندگان بیمه شده متوفی نباید از میزان مستمری استحقاقی متوفی تجاوز نماید. هرگاه مجموع مستمری از این میزان تجاوز کند سهم هر یک از مستمری بگیران به نسبت تقلیل داده میشود و در صورتی که یکی از مستمری بگیران فوت شود یا فاقد شرایط استحقاقی دریافت مستمری گردد سهم بقیه آنان با توجه به تقسیم بندی مذکور در این ماده افزایش خواهد یافت و در هر حال بازماندگان بیمه شده از صددرصد مستمری بازماندگان متوفی استفاده خواهند کرد.
با عنایت به اینکه در بندهای سه گانه ماده 83 قانون تامین اجتماعی سهام مقرر بازماندگان متوفی اعم از همسران و فرزندان و پدر مادر بیمه شده متوفی تعیین شده است بدین معنا که مبنای تعیین مستمری هر یک از بازماندگان سهام مقرر قانونی آنها میباشد لذا در فرضی که بیمه شده متوفی دارای یک همسر و دو فرزند و پدر و مادر به عنوان بازمانده دارا باشد میبایستی از صددرصد مستمری استحقاقی متوفی به همسر بیمه شده 50درصد و هر یک از فرزندان 25درصد و پدر و مادر نیز هرکدام بیست درصد براساس سهام تقسیم و تعلق
گیرد. لذا با توجه به اینکه مجموع سهام مقرر بازماندگان 140 درصد میباشد به ناچار میبایست به نسبت هرسهم از آن کسر گردد تا مجموع سهام به صددرصد برسد. ضمناً چنانچه یکی از بازماندگان مستمری بگیر فوت شود یا فاقد شرایط استحقاقی دریافت مستمری گردد سهم بقیه آنان با توجه به تقسیم بندی مذکور در این ماده افزایش خواهد یافت و در هر حال بازماندگان بیمه شده از صددرصد مستمری بازماندگان متوفی استفاده خواهند کرد.
بنابراین با عنایت به مراتب فوق و اینکه قانونگذار در ماده مذکور و تبصره آن دو عبارت « مستمری استحقاقی» و « مستمری بازماندگان» را تصریح نموده که منظور از مستمری استحقاقی بیمه شده متوفی، مستمری حین فوت او میباشد و در مورد بیمه شدگانی که در اثر هرنوع حادثه یا بیماری فوت شوند مستمری استحقاقی عبارت است از مستمری که برای بیمه شده از کارافتاده کلی حسب مورد برقرار میشود، به عبارت دیگر برای مستمری بگیر بازنشسته و از کارافتاده کلی در صورت فوت، مستمری حین فوت او مستمری استحقاقی تلقی میشود و برای بیمه شدهای که به هر دلیل فوت میکند میزان مستمری استحقاقی عبارت است از جمع کل مزد یا حقوق بیمه شده که به ماخذ آن حق بیمه دریافت گردیده ظرف هفتصد و بیست روز قبل از وقوع حادثه یا بیماری که منجر به از کارافتادگی یا فوت شده است. بنابراین با توجه به مراتب فوق، قانونگذار مستمری استحقاقی که متعلق به بیمه شده اصلی است را با مستمری بازماندگان که به نسبت سهام مقرر در قانون به وی تعلق میگیرد را تفکیک نموده است.
لذا سازمان تامین اجتماعی وفق ذیل بند 3 ماده 83 قانون تامین اجتماعی که بیان داشته (… در هر حال بازماندگان بیمه شده از صددرصد مستمری بازماندگان متوفی استفاده خواهند کرد) و اینکه منظور قانونگذار از عبارت صددرصد مستمری بازماندگان، صددرصد سهم متعلق به هر بازمانده میباشد نه مستمری استحقاقی بیمه شده اصلی، مبادرت به تنظیم بخشنامههای معترضعنه نموده است.
3- وحدت ملاک که همانا قیاس میباشد و باید دارای شرایط و عواملی باشد که بتوان از آن استنباط صحیحی به عمل آورد بنابراین استدلال قاضی صادرکننده دادنامه شماره 1588 مورخ 30/7/1384 شعبه 4 تجدیدنظر دیوان عدالت اداری را نمیتوان دلیلی بر اثبات ادعای سازمان بازرسی کل کشور دانست لذا به نظر میرسد قیاس به عمل آمده قیاس معالفارق باشد.
4- لازم به ذکر است در ماده 69 قانون بیمههای اجتماعی، سهام مقرر بازماندگان تعیین شده و از موضوع مورد نظر سازمان بازرسی کل کشور تصریحی به عمل نیامده است. بنابراین با عنایت به توضیحات مندرج در بند 2 لایحه دفاعیه، بخشنامههای معترضعنه وفق ماده 83 قانون تامین اجتماعی تنظیم و جهت اجراء به واحدهای اجرایی ابلاغ شده است. بنابراین استناد شاکی به قانون بیمههای اجتماعی و اقرار به اینکه عیناً ماده 69 قانون تامین اجتماعی منطبق با ماده 83 قانون تامین اجتماعی میباشد، صحیح نبوده و قابل ایراد میباشد. با عنایت به مراتب فوق و از آن جایی که بخشنامههای معترضعنه مستند به ماده 83 قانون تامین اجتماعی تنظیم شده است و ادعای شاکی بلادلیل میباشد. تقاضای رد شکایت شاکی مورد استدعاست." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق با حضور روسا، مستشاران و دادرسان علیالبدل شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء بـه شرح آتی مبادرت بـه صدور رای مینماید.
رای هیات عمومی
به موجب ماده 83 قانون تامین اجتماعی مصوب 3/4/1354، سهم مستمری هریک از بازماندگان بیمه شده متوفی در سه بند تعیین گردیده و در ادامه تصریح گردیده که مجموع مستمری بازماندگان بیمه شده متوفی نباید از میزان مستمری استحقاقی تجاوز نماید و هرگاه مجموع مستمری از این میزان تجاوز کند، سهم هریک از مستمری بگیران به نسبت تقلیل داده میشود و در این صورت اگر یکی از مستمری بگیران فوت شود یا فاقد شرایط استحقاقی دریافت مستمری گردد سهم بقیه آنان با توجه به تقسیم بندی مذکور در این ماده افزایش خواهد یافت و در هرحال بازماندگان بیمه شده از صددرصد مستمری بازماندگان متوفی استفاده خواهند نمود. علیهذا مثالهای دوم بخشنامههای شماره 35 و 37 مستمریهای سازمان تامین اجتماعی که مبین پرداخت مستمری در حق یک فرزند و همسر متوفی به میزان 75 درصد از مستمری بازماندگان متوفی میباشد و در نتیجه بازماندگان متوفی از دریافت صددر صد مستمری استحقاقی متوفی محروم خواهند گردید، خلاف حکم مقنن در قانون فوقالذکر بوده و به استناد بند یک ماده و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری ابطال میگردند.
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری- محمدجعفر منتظری
