بسم الله الرحمن الرحیم
تاریخ: 10 آبان 1389
کلاسه پرونده: 88/38و 168
شماره دادنامه: 333-334
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شکات: 1- آقای احمدعلی سیروس 2- کانون سردفتران و دفتریاران به نمایندگی آقای محمدرضا دشتی اردکانی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تصویبنامه شماره 190328/ت41632ک مورخ 21/10/87 و تصویبنامه شماره 292238/ت40001 ه مورخ 19/3/87 هیات وزیران
گردشکار: شکات به شرح دادخواستهای تقدیمی جداگانه اعلام داشتهاند، «به موجب ماده یک قانون ساماندهی و حمایت از تولید وعرضه مسکن مصوب 5/2/87 مجلس شورای اسلامی، دولت موظف گردیده به منظور تامین مسکن و سهولت دسترسی فاقدین مسکن و ارتقاء کیفی و کمی مسکن تولیدی کشور و حمایت در امر تولید مسکن با استفاده از فناوریهای نوین و … از طریق حمایت های لازم از قبیل زمین مناسب کاهش یا حذف بهای زمین از قیمت تمام شده مسکن و … اقدام نماید. ماده 24 قانون مذکور نیز مقرر میدارد: آییننامه اجرایی قانون مذکور توسط وزارت مسکن و شهرسازی و وزارت کشور و سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور تهیه و به تصویب هیات وزیران خواهد رسید. هیات وزیران به موجب تصویبنامه شماره 29238/ت40001 ه مورخ 19/3/87، وظایف و مسیولیت های دولت و ریاست جمهوری را به برخی اشخاص (که بعضاً وزیر نمیباشند) محول و سپس به موجب تصویبنامهای تحت عنوان «تصویبنامه در خصوص تشکیل سامانه اطلاعات املاک و مستغلات» به شماره فوقالذکر مبادرت به وضع قواعد آمره و قانونگذاری نموده که علاوه بر مغایرت با قوانین، خارج از حدود اختیارات هیات وزیران و نیز صادر کنندگان مصوبههای مذکور میباشد که ذیلاً به عرض میرسد.
الف- از نظـر شکلی: 1- قبل از اجرایی شدن قانون و تـدوین آییننامه (موضوع مـاده 24 قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب 1387) تهیه و اجرای تصویبنامه فاقد محمل قانونی میباشد.
2- چنانچه تصویبنامه مذکور را هیات دولت، آییننامه اجرایی قانون مذکور و یا آییننامه اجرایی قسمتی از قانون فوق تلقی نماید، وفق ماده 24 قانون مذکور، آییننامه اجرایی مربوطه باید توسط وزارتخانههای کشور و مسکن و شهرسازی و نیز سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور تهیه و به تصویب هیات وزیران برسد حال آنکه در ترکیب کار گروه تدوین کننده تصویبنامههای مذکور، سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور نقشی نداشته است.
3- وفق تصویبنامه شماره 29238/ت40001 ه مورخ 19/3/87، (قبل از اجرایی شدن قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن که در تاریخ 19/3/87 در روزنامه رسمی درج گردیده و 15 روز بعد قابل اجرا میباشد) آقایان محمدسعیدی کیا و سیدمسعود میرکاظمی و غلامحسین محسن اژیه و غلامحسین الهام و سیدمهدی هاشمی و محمد عباسی و ابراهیم عزیزی و مسعود زریبافان مامور انجام وظایف و اختیارات و مسیولیت های دولت و رییس جمهور در موارد مندرج در بند یک مصوبه گردیدند. وفق اصل 138 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، دولت میتواند تصویب برخی از امور مربوط به وظایف خود را به کمیسیونهای متشکل از چند وزیر واگذار نموده، لذا ذکر اسامی وزراء و کسانی که بعضاً وزیر نبوده وچه بسا برخی از وزراء تغییر نموده و یا مستعفی شوند، در قانون اساسی پیشبینی نشده است با توجه به اینکه اسامی وزرا و سمت آنها در تصویبنامه هیات وزیران احصاء شده، لذا کار گروه مذکور قایم به ذات اشخاص یاد شده میباشد و با توجه به تعیین وزیر جدید برای وزارت کشور و عضویت آقایان ابراهیم عزیزی و مسعود زریبافان که وزیر نمیباشند، کار گروه متشکله فاقد وجاهت بوده و مصوبات آن نافذ نمیباشد.
ب- از نظر ماهوی: 1- تشکیل مرکز سامانه ثبت معاملات و مستغلات در قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب 1387 پیشبینی نگردیده، لذا تامین اعتبار و ایجاد هزینه برای دولت و دستگاههای دولتی در راستای ماده 68 قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366 نبوده و فاقد وجاهت قانونی میباشد. 2- به موجب تبصره یک بند 2 تصویبنامه در خصوص تشکیل سامانه اطلاعات واملاک وزارت مسکن و شهرسازی موطف گردید هزینههای اجرای سامانه مـذکور را که طبق بنـد 3 تصویبنامه، در وزارت بازرگانی تشکیل میگردد از محل اعتبارات یارانهای موضوع ماده 18 قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب 1387 تامین نماید حال آنکه در ماده 18 قانون مذکور اولاً دولت مکلف گردید که اعتبارات اجرای قانون را در بودجههای سنواتی پیشبینی و تامین نماید و ثانیاً بودجه مذکور به منظور هدفمند کردن یارانهها (به شرح بقیه مواد قانون ساماندهی …) باید هزینه شود نه آنکه از محل یارانهها برای برخی از ادارات دولتی به منظور خاص هزینه گردد. ثالثاً تسهیلات موضوع ماده 18 قانون فوق باید بین استان های مختلف توزیع و شورای مسکن هر استان هر 3 ماه موظف به گزارش عملکرد میباشد لذا تشکیل یک مرکز یا سامانه در تهران و یا وزارتخانهای خاص و تخصیص اعتبارات مذکور در تهران بر خلاف نظر قانونگذار در ماده 18 فوقالذکر است. رابعاً در اجرای بند (ب) ماده 131 قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، مرکز سامانهای تحت نام «میثم» با بودجه قوه قضاییه در سازمان ثبت اسناد و املاک تشکیل شده و از 3 سال قبل مشغول ورود اطلاعات املاک میباشد. لذا اقدام مذکور بدون تجویز قانونگذار و بدون اختصاص بودجه توسط قوه مجریه یا زیرمجموعه آن برای قوه قضاییه یا زیر مجموعه قوه مذکور به شرح تبصره 2 بند 2 و تبصرههای 1 و 2 بند 4 تصویبنامه کارگروه مذکور خارج از اختیارات قوه مجریه و یا کارگروه منتخب وی بوده و بر خلاف اصل 156 قانون اساسی میباشد. 3- در بند 3 تصویبنامه شماره 190328/ت41632ک مورخ 21/10/87، آمده است: «وزارت بازرگانی مکلف است حداکثر تا پایان دی ماه سال 1387 سامانه ثبت معاملات املاک و مستغلات که جزیی از سامانه املاک و مستغلات مذکور در بند (1)است را تشکیل …» حال آنکه طبق مواد 7 و 9 قانون ثبت اسناد و املاک کشور، ثبت کلیه اموال غیر منقول از وظایف سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و قوه قضاییه بوده و وفق مواد 47 و 48 و 49 قانون مذکور، ثبت معاملات باید در دفاتر اسناد رسمی انجام شود لذا ایجاد سامانه جهت ثبت معاملات املاک و مستغلات توسط وزارت بازرگانی و یا قوه مجریه، مغایر مواد 46 الی 9 قانون ثبت اسناد و املاک کشور میباشد. 4- به موجب ماده یک قانون تسهیل تنظیم اسناد در دفاتر اسناد رسمی مصوب 1385، مواردی که سردفتر باید پس از رعایت آنها مبادرت به تنظیم سند نقل و انتقال عین اراضی و املاک نماید، احصاء گردیده و در قانون مذکـور هیـچ گونـه اشاره و یـا الزامی بـه اخـذ کـد رهگیری از وزارت بـازرگانی هنـگام تنظیم اسنـاد قطعی املاک نشده است. همچنین تنظیم سند وکالت و یا اجاره جهت املاک، مستلزم اخذ هیچ گونه مفاصا حساب و یا گواهی نیست، لذا ممنوعیت اعلام شده برای دفاتر اسناد رسمی به شرح بند 4 تصویبنامه، بر خلاف قانون و مقررات خارج از حدود و اختیارات هیات وزیران میباشد. 5- به موجب ماده 187 قانون مالیاتهای مستقیم و نیز اساسنامه مربوط به تشکیل سازمانهای آب و برق وگاز و تلفن …، پس از پرداخت عوارض و یا مالیات و یا بدهی متعلقه، سازمان و یا اداره مربوطه مکلف به صدور مفاصا حساب میباشد کما اینکه طبق ماده 30 قانون نوسازی و عمران شهری مصوب 1347 شهرداریها مکلفند مفاصا حساب پرداخت کنندگان عوارض را حداکثر ظرف 15 روز از تاریخ پرداخت تسلیم مودی کنند و یا با پست سفارشی ارسال نمایند و طبق تبصره ماده فوق قبض پرداختی به منزله مفاصا حساب تلقی شده است. لذا قید مندرج در بندهای 5 و 6 تصویبنامه فوقالذکر و عدم صدور مفاصا حساب و یا ارایه هرگونه خدمات توسط وزارتخانههای دولتی، فاقد وجاهت قانونی میباشد. زیرا چنانچه مودی و یا ارباب رجوع مبادرت به پرداخت هزینههای مربوطه نماید، عدم صدور مفاصا حساب به منزله بدهکار تلقی شدن ارباب رجوع خواهد بود. از طرف دیگر با توجه به اینکه وفق بند (ج) ماده یک قانون تسهیل تنظیم اسناد در دفاتر اسناد رسمی مصوب 1385 در صورت قبول مسیولیت توسط منتقل الیه تنظیم سند بدون ارایه مفاصا حساب مالیاتی و تامین اجتماعی امکان پذیر است لذا الزام و تکلیف ایجاد شده در بندهای 5 و 6 تصویبنامه ممکن است، مردم را اجباراً به سوی تنظیم اسناد بدون ارایه مفاصا حساب هدایت نماید. در این صورت چون وصول گسترده حقوق دولتی برای حوزههای مالیاتی و تامین اجتماعی، مستلزم صرف هزینه میباشد. لذا موجب افزایش هزینههای ادارات دولتی گردیده و مغایر ماده 145 قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و نیز اصل 52 قانون اساسی میباشد. لذا بنابه ادله فوقالذکر استدعای رسیدگی و ابطال مصوبه مذکور را دارد.
مشاور و مدیرکل دفتر امور حقوقی دولت در پاسخ به شکایت شکات، طی نامه شماره 141905/8484 مورخ 18/7/88 مبادرت به ارسال تصویر نامههای شماره 980/56 مورخ 3/3/1388 وزارت امور اقتصادی و دارایی و 245487/3 مورخ 3/3/1388 وزارت بازرگانی و 847/730 مورخ 12/2/1388 وزارت مسکن و شهرسازی نموده است، در لایحه دفاعیه دفتـر حقوقی دولت آمده است، (1- ایراد شکلی بـه مصوبات مـورد اعتراض وارد نیست، زیرا مصوبات مورد نظر به عنوان آییننامه قانون خاصی چون قانون ساماندهی وحمایت از تولیدو عرضه مسکن وضع نشدهاند تا اشکال شکلی شاکیان که عنوان نمودهاند، «قبل از اجرایی شدن قانون مزبور، تهیه آییننامه اجرایی آن محمل قانونی ندارد» وارد باشد. موید مطلب فوق آنکه آییننامه قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن به موجب تصویبنامه دیگری به شماره 24198/ت41527ک مورخ 7/2/88، به تصویب دولت رسیده است. به علاوه تاریخ ابلاغ مصوبات مورد اعتراض پس از تاریخ ابلاغ قانون مورد نظر شاکیان میباشد، لذا به فرض آنکه مصوبات مورد اعتراض آییننامه اجرایی قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن محسوب شود، باز هم ایراد شکلی وارد نیست، زیرا مصوبه شماره 29238/ت40001 ه صرفاً متضمن تعیین نماینده ویژه و تفویض اختیار به استناد اصول 127 و 138 قانون اساسی است و مقررات ماهیتی ندارد تا قابل رسیدگی باشد، کما اینکه مغایرت قانونی آن نیز اعلام نشده است. 2- ایراد دیگر شاکی مبنی بر اینکه به جای سمت وزراء نام آنان در تصویبنامه برده شده و اینکه درج اسامی اشخاصی که وزیر نیستند در ترکیب کارگروه منطبق با اصل 138 قانون اساسی نمیباشد نیز، وارد نیست زیرا، بر اساس بند «ه« تصویبنامه مورد نظر، اختیارات هیات وزیران صرفاً به وزرای عضو اعطاء شده است نه اشخاص غیر وزیر به علاوه نام هر وزیر به همراه و به اعتبار سمت او برده شده ضمن اینکه تعیین شخصی که وزیر است کفایت نموده ومغایرتی هم با قانون ندارد. 3- صرف نظر از موارد فوق، ریاست مجلس شورای اسلامی طی نامه شماره 25882/5311/ب مورخ 2/6/88، صرفاً بند 4 و تبصره 3 بند 2 تصویبنامه شماره 190328 را مورد ایراد قرار دادهاند که مراتب جهت اصلاح تصویبنامه به دفتر دولت اعلام شده است.
سرپرست اداره کل نظارت بر اجرای بودجه وزارت امور اقتصادی و دارایی در خصوص درخواست ابطال قسمتی از مفاد مواد 1، 4 و 6 آییننامه اجرایی قانون تشکیل تنظیم اسناد در دفاتر اسناد رسمی اعلام میدارد: 1- تصویبنامه شماره 29238/ت40001 ه مورخ 19/3/87، با توجه به صراحت صدور آن به استناد اصول 127 و 138 قانون اساسی و به منظور تحقق اهداف سند چشم انداز و سیاست های کلی نظام و با توجه به اختیارات هیات وزیران به تصویب رسیده و تصویب آن قبل از تصویب قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن خدشهای بر آن وارد نمیآورد. 2- مفاد ماده 68 قانون محاسبات عمومی کشور در خصوص درج بودجه هر یک از وزارتخانهها و موسسات دولتی و واحدهای وابسته به آنها در بودجه کل کشور میباشد و مغایرت آن با تشکیل مرکز سامانه ثبت معاملات املاک و مستغلات موضوع بند یک تصویبنامه شماره 190328/ت41632ک مورخ 21/10/87 به شرح جزء یک ذیل بند (ب) و درخواست ارایه شده قابل تامل میباشد. 3- مفاد ماده 145 قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران در خصوص کاهش حجم تصدیهای دولت و افزایش مشارکت مردم در اداره امور کشور و کوچک سازی دولت میباشد و تصویبنامه فوقالذکر با ماده 145 مذکور مغایرتی ندارد. مدیرکل دفتر حقوقی وزارت مسکن و شهرسازی در خصوص ابطال تصویبنامههای مارالذکر چنین اعلام داشته است: 1- شاکی در دادخواست تقدیمی با خلط موضوعات مختلف دست به سفسطه زدهاند. با وجود آن که هیات وزیران مصوبه اعتراض را به تصریح مذکور در صدر مصوبه به استناد هر دو اصول 138 و 127 قانون اساسی تصویب نمودهاند. معهذا شاکی با فرض خود خواسته مبنی بر آن که مصوبه فقط بر اساس اصل 138 تهیه و تصویب شده است در باب عدم انطباق مصوبه با اصل مزبور دادسخن دادهاند. در حالی که در انطباق کامل مصوبه با اصل 127 قانون اساسی و مردود بودن ایرادات شاکی هیچ گونه تردیدی نیست. 2- با وجود آنکه به تصریح صدر مصوبه، اهداف مذکور در سند چشم انداز و سیاست های کلی نظام و اصول قانون اساسی در باب وظیفه دولت برای پیریزی اقتصادی صحیح وعادلانه، مبانی حقوقی این تصویبنامه را تشکیل میدهد، شاکی در مقام اجتهاد در مقابل نص و با تفسیر به رای این گونه وانمود نمودهاند که مصوبه هیات دولت در مقام آییننامه اجرایی قانون ساماندهی حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب 5/2/87 بوده است و همین ادعای بیاساس را مبنای مجادلات و ایرادات و اعتراضات مفصل و مطوله بعدی قرار دادهاند. علیهذا با عنایت به اینکه مصوبات مزبور در راستای وظایف حاکمیتی در جهت توسعه عدالت اجتماعی، تامین مسکن، توزیع صحیح امکانات، اتخاذ و تدابیر موثر برای نظارت در امر زمین و مسکن ومعاملات مربوط به آن و به منظور جلوگیری از انواع سوء استفاده و بورس بازی تهیه شده است و با توجه به اینکه موازین حقوقی شامل اصول قانون اساسی، سند چشم انداز، سیاست های کلی نظام و قانون برنامه پنج ساله چهارم و قانون ساماندهی حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب 5/2/87 وظایف و نیز اختیاراتی را برای دولت تعیین نموده است و اینکه مصوبات مورد اعتراض در راستای اقدام به وظایف و اختیارات قانونی مزبور بوده است. علیهذا شکایت مطروحه فاقد وجاهت قانونی است.
معاون هماهنگی و امور مجلس وزارت بازرگانی، در خصوص بند 4 و 5 قسمت (ب) دادخواست شاکی اعلام داشتهاند، 1- در مورد بند 4 دادخواست اعلام میدارد، مطابق بند یک مصوبه شماره 190328/ت41632ک مورخ 21/10/87، هدف از ایجاد سامانه اطلاعات املاک و مستغلات ساماندهی بازار زمین و مسکن و جمع آوری و یک پارچه سازی اطلاعات مربوط به تمامی املاک و مستغلات و صدور شناسنامه هوشمند میباشد که در این راستا نیز بر اساس بند 3 مصوبه، وزارت بازرگانی موظف گردید سامانه ثبت معاملات املاک و مستغلات را با هدف یک پارچه سازی اطلاعات چگونگی نقل و انتقالات املاک را ایجاد نماید. بنابراین با اهداف قانون ثبت که در مورد ثبت رسمی با طی تشریفات خاص خود در مورد معاملات املاک و مستغلات صورت میپذیرد نه تنها تضاد و مغایرتی نداشته بلکه با فراهم شدن این سامانه با کد رهگیری از طریق بانک اطلاعات معاملات سایر اقداماتی که بر روی املاک ثبت شده، صورت میپذیرد، قابل استعلام میگردد. لذا با توجه به موارد فوق سامانه ثبت معاملات و املاک و مستغلات با وظایف سازمان ثبت اسناد و املاک کشور تباین نداشته و همان گونه که در بند 4 مصوبه نیز ذکر گردیده است، این امر دخالتی در کلیه امور و مراحل ثبت اسناد که بر عهده دفاتر اسناد رسمی به عنوان مرجع صالح در این موضوع است نمیباشد و ادعای شاکی در بند 4 دادخواست دلیل قانونی و موجهی برای ابطال مصوبه نیست. 2- در خصوص بند 5 دادخواست، هدف تصویبنامه مربوطه صرفاً ساماندهی معاملات املاک و مستغلات و جمع آوری آخرین اطلاعات و آمار معاملات که به منظور ایجاد بانک اطلاعاتی مطابق با فناوری روز میباشد و بر اساس تبصره یک بند 4 مصوبه ضرورت ثبت کلیه اطلاعات معاملات صورت پذیرفته در سامانه ثبت معاملات املاک و مستغلات توسط دفاتر مشاورین املاک اختصاص کد رهگیری به آنها بوده و مورد تاکید است. بنابراین الزام به اخذ کد رهگیری، جدای از مراحل مندرج در ماده یک قانون تسهیل تنظیم اسناد در دفاتر اسناد رسمی میباشد بدین معنا که مرحلهای از مراحل انتقال و یا ثبت سند نبوده و بر اساس تبصره 2 بند 4 مصوبه دفاتر اسناد صرفاً در صورتی که معاملات بر روی اسناد مالکیت در دفاتر مشاورین املاک کد رهگیری دریافت نکرده باشند، آن را در سامانه مذکور وارد نموده و به آن کد رهگیری تخصیص میدهند. لذا با توجه به نحوه اقدام بند فوق اساساً دفترخانه نیاز به استعلام از واحد یا مراجع دیگری برای ثبت اسناد و املاک ندارد تا به عنوان تعارض از حیث اضافه شدن مراجع طرف استعلام دفترخانه محسوب شده باشد و خللی از لحاظ قانونی به مراحل ثبت وارد نمیآورد. لذا ضمن رد ادعای شاکی خواهان دفاع موثر در موضوع میباشیم.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق با حضور روسا، مستشاران و دادرسان علیالبدل شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رای مینماید.
رای هیات عمومی
نظر به اینکه بند 4 و تبصره 3 ماده 2 تصویبنامه شماره 190328/ت41632ک مورخ 21/10/1387 با توجه به اعلام مغایرت شماره 25882 مورخ 2/6/1388 رییس مجلس شورای اسلامی و با رعایت قانون نحوه اجرای اصل 85 و 138 قانون اساسی موضوعاً منتفی گردیده است. لذا هیات عمومی مواجه با تکلیفی نیست و در خصوص سایر موارد موضوع شکایت نیز با توجه به اینکه تصویبنامه معترضعنه با رعایت اصل 138 قانون اساسی و در حدود اختیارات هیات وزیران تدوین و تصویب گردیده و مغایرتی با قوانین مورد استناد ندارد لذا در این قسمت نیز به رد تقاضای شکات اعلام نظر میگردد.
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری – منتظری
