تاریخ: 22/2/1387
شماره دادنامه: 95-96
کلاسه پرونده: 85/874
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان راهداری و حمل و نقل جادهای
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 3-3 ماده 3 و ماده 4 دستورالعمل آییننامه اخذ عوارض در مناطق آزاد تجاری و صنعتی و ابطال مصوبه 957-01/85 مورخ 26/2/1385 هیات مدیره سازمان مناطق آزاد تجاری صنعتی انزلی
مقدمه:شاکی در دادخواست تقدیمی اعلام داشته است، سازمان منطقه آزاد تجاری- صنعتی بندر انزلی به موجب مصوبه شماره 957/01/85 مورخ 26/2/1385 با استناد به بند 3-3 ماده 3 دستورالعمل و روش اجرایی آییننامه اخذ عوارض در مناطق آزاد تجاری – صنعتی به شماره 65648ت119ک مورخ 9/7/1373 عوارض تردد خودروهای دارای پلاک محلی غیر از مناطق آزاد که در منطقه آزاد انزلی تردد میکنند را به صورت غیر معقولی افزایش داده است و بنابه جهات ذیل بند 3-3 ماده 3 دستورالعمل و روش اجرایی آییننامه اخذ عوارض در مناطق آزاد تجاری صنعتی که تصمیم هیات مدیره سازمان منطقه آزاد تجاری بندر انزلی بر مبنای آن اتخاذ شده است و نیز ماده 4 آن با اصل 138 قانون اساسی مغایر به نظر میرسد. نظر به مراتب ذیل تقاضای رسیدگی و صدور حکم به ابطال قسمت اخیر بندهای 3-3 ماده 3 و ماده 4 دستورالعمل فوقالذکر و نیز مصوبه فوق الاشاره هیات مدیره سازمان مناطق آزاد تجاری – صنعتی انزلی را دارد. به موجب ماده 10 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری – صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب 7/6/1372 اخذ هرگونه عوارض در مناطق مزبور به تصویب هیات وزیران است. 2- هیات وزیران به موجب تصویبنامه شماره 16632ت30 ه مورخ 13/2/1373 اختیارات خود را در رابطه با تصویب آییننامههای مربوط به قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی به شورایی مرکب از وزراء عضو شورای عالی مناطق آزاد تجاری تفویض نموده است که این تفویض اختیار نیز موافق اصل 138 قانون اساسی به نظر میرسد. 3- شورای عالی مناطق آزاد تجاری بر اساس اختیار تفویض شده از سوی هیات دولت در اجرای ماده 10 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی امکان اخـذ عوارض را در چند مورد احصاء نموده است. (وفق آییننامه فوق) که از جمله عوارض تردد و عوارض خروج است که به ترتیب از رانندگان و سایط نقلیه زمینی و اشخاصی که به مقصد خارج از کشور از مرزهای منطقه خارج میشوند، اخذ میشود. 5- شورای عالی مناطق آزاد تجاری به منظور تعیین مبالغ عوارض موضوع آییننامه مذکور، دستورالعمل و روش اجرایی آییننامه اخذ عوارض در مناطق آزاد تجاری – صنعتی جمهوری اسلامی ایران را به شماره 65648ت119ک مورخ 9/7/1373 تصویب نموده و بر این اساس به موجب بند 3-3 ماده 3 دستورالعمل مذکور و بند 4 آن عوارض تردد و عوارض خروج در آغاز هر سال بر حسب شرایط و با تصویب هیات مدیره سازمان مناطق آزاد تجاری صنعتی هر منطقه تا 50 درصد نسبت به سال قابل تغییر است. به این ترتیب مناطق آزاد تجاری و صنعتی اختیار افزایش میزان عوارض تردد و خروج را مطابق بندهای 3-3 ماده 3 و ماده 4 دستورالعمل مورد بحث را به هیات مدیره هر یک از مناطق آزاد تجاری و صنعتی تفویض نموده است. 6- تفویض اختیار افزایش میزان عوارض تردد و خروج به هیات مدیره سازمانهای مناطق آزاد تجاری و صنعتی در بندهای3-3 ماده 3 و ماده 4 دستورالعمل و روش اجرایی آییننامه اخذ عوارض در مناطق آزاد تجاری با اصل 138 قانون اساسی صریحاً مغایر است، چراکه مطابق اصل مذکور تدوین آییننامههای اجرایی قوانین با هیات وزیران یا وزیر تعیین شده در قانون است. مطابق اصل مذکور دولت میتواند تصویب برخی از امور مربوط به وظایف خود را به کمیسیون های متشکل از چند وزیر واگذار نماید، مصوبات این کمیسیونها در محدوده قوانین پس از تایید رییس جمهور لازم الاجراء است. بنابراین تفویض اختیار هیات دولت به کمیسیون های تخصصی در صورتی جایز است که اعضاء کمیسیون وزیر باشند در غیر این صورت مصوبات کمیسیون یا هیاتی که تصویب آییننامه یا تصویبنامه به آن تفویض شده است به جهت مغایرت با اصل 138 قانون اساسی باطل و بلااثر است. از آنجایی که مطابق تصمیم هیات مدیره سازمان مذکور عوارض تردد روزانه کامیون و کامیونت در منطقه مذکور به ترتیب یکصدو بیست و پنج هزار ریال تعیین شده است این در حالی است که مبلغ قبلی عوارض تردد وسایل نقلیه مذکور مطابق مصوبه شماره 47667/ت15548 مورخ 6/6/1374 شورای مناطق آزاد تجاری به ترتیب ده و پنج هزار ریال بود و همان طور که ملاحظه میشود این رقم یک باره دو برابر افزایش داشته است و ایـن شیوه افزایش عـوارض پیامدهای اقتصادی و اجتمـاعی گستردهای را در بخش حمل و نقل عمومی و جادهای و رانندگان مربوط به وجود آورده است. الف- معاون پشتیبانی، حقوقی و امور مجلس دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی در مقام دفاع طی نامه شماره 4738/12/85/ط مورخ 13/12/1385 اعلام داشته است، 1- به نظر میرسد که دیوان عدالت اداری مرجع رسیدگی به شکایات مردم یا اشخاص حقوقی خصوصی علیه سازمانهای دولتی است حال اینکه سازمان مناطق تجاری و صنعتی سازمانی صددرصد دولتی است. 2- ماده 10 قانون چگونگی مناطق آزاد تجاری – صنعتی مقرر میدارد، سازمان هر منطقه آزاد با تصویب هیات وزیران در مقابل انجام خدمات شهری و فراهم نمودن تسهیلات مواصلاتی، بهداشتی و فرهنگی، آموزشی و رفاهی از اشخاص حقیقی و حقوقی عوارض اخذ مینماید که این امر به کمیسیونی مرکب از وزرای عضو شورای مناطق آزاد تفویض گردیده که بر این اساس تعیین عوارض قانونی و صحیح بوده است. 3- از آنجا که تنها بند 3-3 ماده 3 و 4 مورد شکایت شاکی میباشد و بر طبق این بند هیچ گونه اختیارات خاصی برای هیات مدیرههای مناطق آزاد مبنی بر تعیین نوع خاصی از عوارض نمیباشد، بلکه انواع عوارض قابل وصول صرفاً همان عناوین مذکور در آییننامه اخذ عوارض از مناطق آزاد تجاری ومصوب کمیسیونی مرکب از وزرای شورای مناطق آزاد تجاری و هیات مدیرههای سازمان مناطق آزاد قابل وصول است و لاغیر. ثانیاً تغییر میزان عوارض هرگز به هیات مدیره تفویض نگردیده چراکه اگر چنین بود، هیات مدیره یارای تغییر میزان موجود به مقدار دیگری نیز بود در حالی که تعیین سقف حداکثر معادل 50 درصد برای تغییر در هر سال نسبت به سال قبل دلالت صریح بر عدم اختیار هیات مدیره در تجاوز از میزان 50 درصد است. وانگهی چنانچه وزرای شورای عالی بجای موکول ساختن تغییر سالیانه میزان عوارض تا 50درصد به تصویب هیات مدیره بطور قطع مقرر میداشتند میزان عوارض در هر سال تا 50 درصد نسبت به سال قبل قابل تغییر است. آیا چنین مصوبهای قانونی بوده مسلماً خیر. بنابراین منوط ساختن قابلیت تغییر عوارض تا میزان 50درصد در هر سال نسبت به سال قبل به تصویب هیات مدیره ماهیتاً اثری فراتر از فرض پیشین یعنی افزایش سالیانه تا 50 درصد به صورت مقطوع با مصوبه وزرای عضو شورای عالی ندارد و لذا درخواست رد شکایت شاکی را دارد. ب- سازمان مناطق آزاد تجاری و صنعتی انزلی نیز در مقام دفاع طی نامه شماره 8111/130/85 مورخ 28/12/1385 اعلام داشته است، با عنایت به ماده واحده قانون ایجاد مناطق آزاد تجاری- صنعتی آبادان، خرمشهر، جلفا، بندر انزلی مصوب2/6/1382 مجلس شورای اسلامی، این مناطق صرفاً براساس قانون چگونگی اداره مناطق آزادتجاری- صنعتی مصوب7/2/1372 واصلاحات بعدی آناداره خواهند شد و نظر به ماده 5 قانون اخیرالذکر، هر منطقه توسط سازمانی که به صورت شرکت با شخصیت حقوقی مستقل تشکیل میگردد و سرمایه آن متعلق به دولت است، اداره میشود. این شرکتها و شرکتهای وابسته از شمول قوانین و مقررات حاکم بر شرکتهای دولتی و سایر مقررات عمومی دولت مستثنی بوده و منحصراً بر اساس قانون و اساسنامههای مربوط اداره خواهند شد و در موارد پیشبینی نشده در این قانون و اساسنامه، تابع قانون تجارت خواهند بود. لذا چنانچه ملاحظه گردید این سازمان از مقررات عمومی حاکم بر شرکتهای دولتی مستثنی بوده، زیرا طبق ماده 5 اساسنامه خود، دارای اهداف عالیهای میباشد که وجود و عمل وضع مقررات خاص را که مطابق قانون میباشد، ایجاب مینماید و یکی از این مقررات تصمیم گیری هیات مدیره در خصوص اختیار تعیین کاهش یا افزایش عوارض مورد بحث تا میزان 50% میباشد که اباحه این امر توسط وزرای شورای عالی مناطق آزاد تصویب و به تایید رییس جمهور رسیده است. 2- نظر به ماده 12، 13، 14، 15 و 16 بند (ب) ماده 17 و 19 اساسنامه سازمان منطقه آزاد تجاری و صنعتی بندر انزلی در باب هیات مدیره و رییس هیات و مدیرعامل لازم به ذکر است که سازمان توسط هیات مدیرهای متشکل از 3 یا 5 نفر با تشخیص مجمع اداره میگردد و جلسات هیات مدیره با حضور دوسوم اعضاء رسمیت مییابد و تصمیمات جلسه با اکثریت آراء حاضر در جلسه معتبر و لازم الاجراء میباشد، تصمیمات متخذه که به این شکل صادر میگردد، به صورت مصوبه (نه به معنای تصویبنامهای که صدور آن در صلاحیت هیات وزیران میباشد) بلکه در تمامی مواردی که هیات مدیره این سازمان در خصوص موضوع اتخاذ تصمیم مینمایند باید به تصویب اکثریت مذکور در ماده 15 اساسنامه موصوف برسد و با توجه به ایراد سازمان راهداری و حمل و نقل جادهای، به نظر میرسد که برای آن سازمان بدین صورت مشتبه گردیده است که وزرای اعضای شورای عالی مناطق آزاد تجاری – صنعتی اختیار «تعیین و تصویب» اخذ عوارض را به هیات مدیره سازمان تفویض نموده است در حالی که با رد صریح این امر و نظر به مدارک استنادی شاکی علی الخصوص بندهای 3-3 ماده 3 و ماده 4 دستورالعمل مبحوث عنه، بـه صراحت اذعان دارد که میزان عوارض وموضوع ماده 2 این آییننامه از طرف هیات مدیره هر منطقه تعیین خواهد شد و به تصویب شورای مناطق آزاد تجاری – صنعتی خواهد رسید و این تصویبنامه هم در تـاریخ 1/2/1373 بـه تایید مقام محترم ریاست جمهوری رسیده است.لذا قابل تغییر بودن عوارض سالیانه خود در آغاز هر سال تا 50درصد به تصویب هیات مدیره سازمان میباشد، بدین معنی نیست که هیات مدیره بدون نظارت اقدام به کاهش یا افزایش تصمیمات خود نماید و تصویب هیات مدیره نیز به معنی این است که صرفاً افزایش یا کاهش با پیشنهاد رییس هیات مدیره یا اعضاء هیات مدیره نباشد و مطابق منطوق ماده 15 اساسنامه سازمان در جلسه و با اکثریت به تصویب رسیده است و سپس به تایید ریاست جمهوری رسیده و نهایتاً طبق اصل 138 قانون اساسی اقدام میگردد. بنابراین این افزایش صرفاً اذن در اباحه کاهش یا افزایش بوده، زیرا تا اذن اقدام به عملی اعطاء نگردد، عمل نمودن به آن موضوع مسبوق به رد است، لذا تقاضای رد شکایت شاکی را دارد. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق با حضور روسا و مستشاران و دادرسان علیالبدل شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بـررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء بـه شرح آتی مبادرت بـه صدور رای مینماید.
رای هیات عمومی
به موجب ماده 10 اصلاحی قانون چگونگی مناطق آزاد تجاری، صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1375 سازمان هر منطقه میتواند با تصویب هیات وزیران در مقابل انجام خدمات شهری و فراهم نمودن تسهیلات مواصلاتی، بهداشتی، امور فرهنگی، آموزشی و رفاهی از اشخاص حقیقی و حقوقی منطقه عوارض اخذ نماید. نظر به اینکه هیات وزیران به تجویز اصل 138 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و به شرح تصویبنامه شماره 16632ت30 ه مورخ 13/2/1373 اختیار وضع عوارض در مناطق آزاد تجاری، صنعتی را به وزراء عضو شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی محول کردهاند و شورای عالی مذکور نیز بر مبنای اختیار فوقالذکر به شرح دستورالعمل شماره 65648/ت119/ک مورخ 9/7/1373 مبادرت به وضع و برقراری عوارض تردد خودرو و خروج نموده و تغییرات آن را تا میزان 50درصد در هر سال با توجه به عوامل مرتبط و موثر به هیات مدیره سازمان هر منطقه آزاد تجاری- صنعتی محول کردهاند و هیات مدیره مناطق آزاد تجاری صنعتی انزلی نیز براساس مقررات فوقالذکر به شرح مصوبه شماره 957-01/85 مورخ 26/2/1385 مبادرت به افزایش میزان عوارض تردد خودرو کردهاند. بنابراین مصوبات فوقالذکر در قسمتهای مورد اعتراض مغایرتی با قانون ندارد و خارج از حدود اختیارات قانونی مراجع مزبور نمیباشد.
معاون قضایی دیوان عدالت اداری- مقدسیفرد
