کلاسه پرونده:592، 227/85
شکات: 1- آقای احدحسین علی زاده جم 2- شرکت لاستیک سازی گیلان
موضوع:1- ابطال بند (ب) ماده یک و تبصره ماده یک و تبصره 2 ماده 4 آییننامه اجرایی شماره 6558/ت23995 ه مورخ 22/2/1381 و 2- ابطال بند 4 بخشنامه شماره 83172-1/11/1381 وزارت کار و سازمان تامین اجتماعی 3- ابطال بند 2 قسمت (ب) بخشنامه شماره 98442/52001-12/11/1384 سازمان تامین اجتماعی 4- ابطال بند 7 بخشنامه شماره 78271/5000-27/8/1381 سازمان تامین اجتماعی 5- ابطال بخشنامه شماره 14315/52001-24/2/1384 سازمان تامین اجتماعی
تاریخ رای:یکشنبه 12 اسفند 1386
شماره دادنامه: 1471، 1472
مقدمه: شکات به شرح دادخواستهای تقدیمی اعلام داشتهاند، 1- برابر ماده 48 و بند (الف) آن از قانون برنامه سوم توسعه، به منظور تشویق کارفرمایان کارگاههای موجود به استخدام نیروی کار جدید، دولت موظف شده کارفرمایانی را که در دوران برنامه از طریق مراکز خدمات اشتغال وزارت کار و امور اجتماعی مبادرت به استخدام نیروی کار جدید نمایند، مشمول تخفیف در میزان حق بیمه سهم کارفرما قرار دهد. برابر تبصره ماده مزبور کارگاههایی که در دوران برنامه به بهرهبرداری میرسند نیز در مورد اشتغال مازاد بر پیشبینی و طرح و جواز تاسیس از مزایای این ماده استفاده خواهند کرد. برابر ذیل قسمت (ب) ماده 49 قانون برنامه سوم توسعه، هیات دولت مکلف شده که آییننامه اجرایی ماده 49 را حداکثر سه ماه پس از تصویب این قانون به پیشنهاد مشترک وزارتخانههای کار و امور اجتماعی و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سازمان برنامه و بودجه به تصویب هیات وزیران برساند. آییننامه اجرایی تحت شماره 6558ت23995 ه مورخ 1381/2/22 به تصویب رسیده که به دلایل زیر خلاف قانون میباشد. 1- برابر ذیل قسمت (ب) ماده 49 قانون برنامه سوم توسعه، قانونگذار تاکیداً وزارتین کار و امور اجتماعی و بهداشت و درمان و آموزش پزشکی و سازمان برنامه و بودجه را بعنوان پیشنهاد دهندگان ذیصلاح آییننامه اجرایی معرفی نموده است، ولی سازمان تامین اجتماعی و وزارت تعاون نیز به عنوان پیشنهاد دهنده آییننامه اجرایی دخالت داده شدهاند. لذا کلیت آییننامه مصوب هیات دولت به دلیل عدم رعایت تشریفات قانونی مخدوش و قابل ابطال است. 2- با مـداقه در ماده 49 قانون برنامه سوم توسعه معلوم میشود که از نظر قانون، نیروی کار جدید نیرویی است که از طریق مراکز خدمات اشتغال وزارت کار و امور اجتماعی معرفی و کارفرمایان کارگاههای موجود به استخدام آنان اقدام نمایند، ولی بند (ب) ماده یک آییننامه اجرایی هیات دولت با افزودن قید «علاوه بر نیروی کار موجود» به ضابطه مندرج در ماده 49 قانون مذکور دایره شمول قانون را مقید و محدود کرده به طوری که علیرغم معرفی نیرو کار جدید از سوی ادارات اشتغال به دلیل محدودیت کارفرما از تخفیف، مقرر عملاً جذب نیروی کار معرفی شده نیز منتفی است. 3- تبصره ماده 49 قانون مذکور حکم کارگاههایی که در دوران برنامه به بهرهبرداری میرسند، اینطور بیان کرده، کارگاههایی که در دوران برنامهها به بهرهبرداری میرسند، در مورد اشتغال مازاد بر پیشبینی در طرح و جواز تاسیس از مزایای این ماده استفاده خواهند کرد، در نتیجه کارگاهی که در طول برنامه تاسیس شده و تعداد نیروی کار در مجوز بهرهبرداری یا تاسیس قید نشده باشد، کلیه افرادی که از سوی ادارات اشتغال به عنوان نیروی جدید معرفی گردند و کارفرما مبادرت به استخدام ایشان اقدام نماید، بدون هیچ قید و شرطی، کارفرما مستحق استفاده از مزایای قانونی خواهد بود. وزارت کار و امور اجتماعی و سازمان تامین اجتماعی در بند 5 قسمت تذکر بخشنامه مشترک شماره 83172-1381/11/1 زمان اجرای تبصره ماده 49 قانون فوقالذکر را از اول سال 1381 تعیین نموده در حالیکه قانون برنامه سوم توسعه از اول سال 1380 قابلیت اجرایی داشته است. لذا تقاضای ابطال آن مورد درخواست است. براساس ماده 103 قانون برنامه چهارم توسعه مواد 48 الی 51 قانون برنامه سوم توسعه مورد تنفیذ قرار گرفت و با اتمام قانون برنامه سوم توسعه و آغاز برنامه چهارم از 1384/1/1 هیچ فاصله زمانی بین اجرای برنامه سوم و چهارم نیفتاده است. سازمان تامین اجتماعی با صدور دستور اداری به شماره 98442 مورخ 1384/11/12 تحت عنوان دستوالعمل اجرایی ماده 103 قانون توسعه اولاً تاریخ اجرای ماده 103 قانون توسعه را از تاریخ 1384/1/1 به تاریخ 1384/11/12 تغییر داده و بدون رعایت بند (ب) ماده 49 قانون توسعه سوم، آییننامه اجرایی آن را راساً تحریر و به اجرا درآورده است. معاون دفتر امور حقوقی دولت در پاسخ به شکایت فوق طی لایحه شماره 807419/364 مورخ 1385/12/2 مبادرت به ارسال تصویر نظریههای شماره 11652/1100مورخ1385/7/19سرپرست اداره کل معاونت توسعه مدیریت و امور مجلس وزارت رفاه و تامین اجتماعی و شماره 27256/720 مورخ 1385/7/8 معاون حقوقی و امور مجلس سازمان تامین اجتماعی و شماره 124272 مورخ 1385/10/13 سرپرست دفتر وزارتی وزارت کار و امور اجتماعی نموده است. در نامه سرپرست اداره کل معاونت توسعه مدیریت و امور مجلس وزارت رفاه و تامین اجتماعی آمده است، 1- فلسفه ماده 49 تشویق کارفرمایان به استخدام نیروی کار جدید از طریق مراکز خدمات اشتغال وزارت کار میباشد و به همین لحاظ آییننامه به تعریف نیروی کار جدید پرداخته و قید «علاوه بر نیروی کار جدید» به هیچ وجه محدود کننده نبوده و صرفاً جهت تاکید بر استخدام نیروی کار جدید آورده شده است نه استخدام نیروی کار موجود. 2- در ذیل ماده 49 مقرر گردیده، آییننامه اجرایی آن ظرف مدت 3 ماه به تصویب برسد، اما دولت به عنوان مجری این قانون مکلف است با توجه به زمینههای اجرای قانون و توجه به اعتبارات لازم برای این امر که در بند (الف) ماده 49 به آن اشاره شده اقدام به تدوین آییننامه نماید. 3- با توجه به اینکه در صدر ماده 49 به صراحت تشویق کارفرمایان کارگاههای موجود در نظر گرفته شده است، در خصوص بند 7 بخشنامه شماره 78271/500 مورخ 1381/8/27 سازمان تامین اجتماعی که ناظر بر عدم شمول قانون بر کارگاههای جدید التاسیس میباشد که مغایرتی با ماده 49 قانون برنامه سوم توسعه ندارد. در نامه معاون حقوقی امور مجلس سازمان تامین اجتماعی آمده است، بدیهی است که نیروی کار جدید به کسانی اطلاق میشود که علاوه بر نیروی موجود در کارگاه، به کار گمارده شوند، نهایت آنکه مقنن به این امر اکتفا نکرده و جذب نیرو از طریق مراکز اشتغال وزارت کار را نیز به عنوان شرط اعمال معافیت برقرار کرده است. بنابراین بند (ب) آییننامه کاملاً در تطابق با ماده 49 قانون مذکور تصویب شده است. در بند سوم شکایت شاکی آمده است، اگر در مجوز طرح یا جواز تاسیس کارگاه ظرفیت کاری کارگاه درج شده باشد هر نیرویی که کارفرما از طریق مراکز اشتغال وزارت کار جذب کند باید مشمول معافیت گردد، در این خصوص باید گفت که در این امر عیناً در تذکر ذیل بند 5 بخشنامه 83172 انعکاس یافته است و ادعای شاکی مبنی بر اینکه بند 5 بخشنامه 83172 زمان اجرای تبصره ماده 49 قانون مذکور را تحدید کرده است نیز فاقد مبنای قانونی است. زیرا آییننامه اجرای قانون در سال 1381 به تصویب هیات وزیران رسیده است وقانون عملاً از این سال قابلیت اجرایی یافته است. چنانچه کارفرما درپی کاهش بعضی از کارگران کارگاه به هر دلیل، اقدام به جذب نیروی جایگزین نماید، این امر خارج از شمول موضوعی ماده 49 خواهد بود و معاف شدن کارفرما از پرداخت حق بیمه این نیروهای جایگزین منافی هدف قانونگذار است. بدیهی است که علت خروج کارگر ازکارگاه اعم از آنکه ارادی باشد یاغیر ارادی، تاثیری درحکم مسیله نخواهد داشت. لذا تبصره ماده یک آییننامه در بخشنامههای مورد شکایت مطابق قانون و فلسفه وضع آن صادر شده است. در باب ایراد بند 6 شکایت قابل ذکر است که با توجه به زمان تصویب آییننامه شماره 6558/ت23995 در سال 1381 عملاً قانون از این سال قابلیت اجرایی یافته است و برای تعیین و مشخص نمودن نیروی کار موجود کارگاهها چارهای جز مبنا قرار گرفتن لیستهای ارسالی کارفرمایان در اسفندماه 1380 نبوده است. لذا تبصره 2 ماده 4 آییننامه که در همین جهت تصویب شده است کاملاً در اجرای ماده 49 و در تطابق با آن بوده است. در خصوص ایراد دیگر شاکی در این قسمت مبنی بر تقسیم بندی کارگاهها و در تبصره 2 مذکور و نادیده انگاشتن کارگاههایی که در طول برنامه سوم به بهرهبرداری میرسند توجه به این نکته ضروری است که منظور این تبصره خارج نمودن این دسته از کارگاهها از شمول قانون نبوده بلکه صرفاً تعیین تکلیف برای کارگاههای موجود بوده است. در خصوص ایراد شاکی مبنی بر اینکه سازمان به موجب دستور اداری شماره 14315/52001 مورخ 1384/2/24 در صدد این است که حکم مقرر در ماده 49 قانون برنامه سوم توسعه که در ماده 103 قانون برنامه چهارم توسعه تنفیذ شده است را اجرا نکند، سازمان تامین اجتماعی به موجب دستور اداری شماره 98442/52001 مورخ 1384/11/12 دستورالعمل اجرایی ماده 103 قانون برنامه چهارم توسعه را صادر و هم اکنون ملاک عمل شعب سازمان در اعمال تخفیفات موضوع ماده 49 قانون برنامه سوم میباشد. تنفیذ حکم ماده 49 قانون برنامه سوم در ماده 103 قانون برنامه چهارم توسعه بدین معنا نیست که قانونگذار طول مدت معافیت کارفرمایانی را که در طول برنامه سوم کارگر استخدام نمودهاند، افزایش داده بلکه صرفاً بدین منظور بوده تا کارفرمایانی که در طول برنامه چهارم نیروی کار جدید استخدامی مینمایند، مشمول معافیت قرار گیرند. در خصوص ایراد شاکی مبنی بر اینکه بند یک بخشنامه شماره 98442/52001 مورخ 1384/11/12 سازمان تامین اجتماعی که مبنای تعیین نیروی کار موجود در کارگاه دایر را صورت مزد و حقوق ارسالی کارفرما در پایان سال 1383 یـا بازرسی سازمان در سال 1383 قرار داده مویـد انتفاء معافیت کارفرما نسبت به نیروهایی است که در سالهای قبل استخدام نموده است، بایستی گفت، مفاد بند مذکور صرفاً در مقام بیان ضابطهای برای تعیین افراد موجود در کارگاه بوده تا چنانچه کارفرما از طریق ایجاد اشتغال در سالهای بعد افراد جـدید جذب نمود، قابل تشخیص باشد و این بند دلالتی نسبت بـه سلب حق کارفرما از معافیت مربوط به کارگران سالهای قبل ندارد. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق با حضور روسا و مستشاران و دادرسان علیالبدل شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بـررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء بـه شرح آتی مبادرت بـه صدور رای مینماید.
رای هیات عمومی
به موجب ماده 49 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران «به منظور تشویق کارفرمایان کارگاههای موجود به استخدام نیروی کار جدید، دولت موظف شده است کارفرمایانی را که در دوران برنامه مزبور از طریق مراکز خدمات اشتغال وزارت کار و امور اجتماعی مبادرت به استخدام نیروی کار جدید نمایند، مشمول تخفیف میزان حق بیمه سهم کارفرما و همچنین کاهش مالیات به میزان مالیات بر حقوق دریافتی از کارکنان جدیدالاستخدام موضوع بندهای (الف) و (ب) ماده 49 قانون مذکور قرار دهد.» نظر به اینکه مدلول حکم ماده فوقالذکر و هدف مقنن تشویق کارفرمایان به استخدام نیروی جدید کار از بین افراد بیکار از طریق مراکز خدمات اشتغال وزارت کار و امور اجتماعی در دوران برنامه سوم است، بنابراین اولاً بند (ب) و تبصره آن از ماده یک و همچنین تبصره 2 ماده 4 آییننامه اجرایی بندهای (الف) و (ب) ماده 49 قانون مزبور که به اذن مقنن به تصویب رسیده است و مفید شمول تخفیفات مقرر در قانون در صورت استخدام بیکاران ثبت نام شده در ادارات کار و امور اجتماعی علاوه بر نیروی کار موجود و بدون جایگزینی نیروی کار جدید به جای نیروی کار مستعفی یا اخراج و یا بیکار شده میباشد و مبنای تعیین تعداد نیروی کار موجود در کارگاههای دایر را تعداد بیمه شدگان آنها طبق صورت و حقوق ارسالی توسط کارفرما در اسفند ماه 1380 به سازمان تامین اجتماعی اعلام داشته، مبین هدف و حکم مقنن است و مغایرتی با قانون ندارد. ثانیاً مفاد تذکر مندرج در بند 5 بخشنامه شماره 83172 مورخ 1381/11/1 سازمان تامین اجتماعی که تعداد نیروی کار مندرج در جـواز کارگاههای تاسیس شده در سال 1381 را مبتنی بـر نیروی کار مندرج در لیست ارسالـی در اسفند ماه 1380 اعلام نموده است، منطبق با حکم قانونگذار و تبصره 2 ماده 4 آییننامه اجرایی آن است و مغایرتی با قانون ندارد. ثالثاً، اعتراض نسبت به دستورالعمل شماره 14315/52001 مورخ 1384/2/24سازمان تامین اجتماعی قبلاً مورد رسیدگی قرار گرفته و به شرح دادنامه شماره 823-822 مورخ1385/12/20 به لحاظ مغایرت با قانون ابطال شده است. بنابراین موضوع در این مورد منتفی است و موردی برای رسیدگی و اتخاذ تصمیم مجدد در این زمینه وجود ندارد. رابعاً، با توجه به ماده 49 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و تبصره ذیل آن که صریحاً مقرر داشته است «کارگاههایی که در دوران برنامه به بهرهبرداری میرسند نیز در مورد اشتغال مازاد بر پیشبینی در طرح و جواز تاسیس از مزایای این ماده استفاده خواهند کرد.» بند 7 بخشنامه شماره 78271/5000 مورخ 1381/8/27 سازمان تامین اجتماعی که کارگاههای دایر شده پس از سال 1380 را به فرض استخدام افراد جدید بیکار در دوران برنامه سوم از شمول معافیت مقرر در بند (الف) ماده 49 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مستثنی اعلام کرده، خلاف حکم صریح مقنن و خارج از حدود اختیارات مذکور است و مستنداً به قسمت دوم اصل 170 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و ماده یک و بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری ابطال میشود. خامساً، مطابق ماده 103 قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1383 موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران از جمله ماده 49 فوقالاشعار برای دوره برنامه چهارم توسعه (1388 – 1384) تنفیذ گردیده است. نظر به اینکه دوران اعتبار قانونی برنامه چهارم از تاریخ 1384/1/1 تعیین شده است، بنابراین بند (ب) بخشنامه 98442/7100 مورخ 1384/11/12 سازمان تامین اجتماعی که برخوداری از معافیت حق بیمه سهم کارفرما بابت استخدام نیروی کار جدید را به جای 1384/1/1 از تاریخ 1384/11/12 تعیین کرده و بدین طریق موجبات تضییق دایره شمول قانون را فراهم نموده است، مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات سازمان تامین اجتماعی در وضع مقررات دولتی تشخیص داده میشود و مستنداً به قسمت دوم اصل 170 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و ماده یک و بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری ابطال میشود.
معاون قضایی دیوان عدالت اداری-رهبرپور
