کلاسه پرونده: 1038/82
شاکی: آقای اکبر بهروزینیا
موضوع: ابطال مصوبه اخذ عوارض نیم درصد از قراردادهای عمرانی مصوب جلسه 43 مورخ 5/11/1382 شورای اسلامی شهر تهران
تاریخ رای: سه شنبه 24 بهمن 1385
شماره دادنامه: 787
مقدمه: شاکی به شرح دادخواست تقدیمی اعلام داشتهاند، مستنداً به مصوبه جلسه 43 مورخ 1382/11/5 شورای اسلامی شهر تهران بر اساس بند (الف) ماده 43 قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین، وزارت کشور طی نامه شماره 36/3/1/2616 مورخ 1374/2/15 پیشنهاد برقراری نیم درصد عوارض از قراردادهای پیمانکاری را نموده که طی نامه شماره 2376 مورخ 1372/2/25 مورد موافقت و تصویب ریاست جمهوری وقت قرار گرفته است. 1- به دنبال وضع عوارض متعدد و ناهماهنگیهای موجود در سال 1381 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و در ماده یک این قانون مقرر گردیده: الف- از ابتدای سال 1382 برقراری و دریافت هرگونه وجوه از جمله مالیات و عوارض اعم از ملی و محلی … صرفاً به موجب این قانون صورت پذیرد. ب- کلیه قوانین و مقررات مربوط به برقراری، اختیار و یا اجازه برقراری و دریافت وجوه که توسط هیات وزیران، مجامع، شوراها و … لغو میگردد. بدین ترتیب پیشبینی و اخذ عوارض و … صرفاً در چارچوب قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم (موسوم به قانون تجمیع عوارض) و یا قانون موخر بر آن میسر خواهد بود و در ماده 10 قانون یاد شده کلیه قوانین و مقررات خاص و عام مغایر با این قانون لغو گردیده است. 2- با عنایت به بند 15 نظریه شماره 2509/30/81 مورخ 1381/11/28 شورای نگهبان با توجه به اصل 100 قانون اساسی شوراها تنها وظیفه نظارتی دارند و حق وضع عوارض و تعیین نرخ را نخواهند داشت. 3- شورای شهر تهران به موجب مصوبه مورخ 1382/11/5 جلسه 43 نسبت به اصلاح مجوز اخذ نیم درصد عوارض قراردادهای عمرانی اقدام نموده است که واجد اشکالات اساسی است. اولاً مصوبه شماره 36/3/1/2616 مورخ 1372/2/15 ریاست جمهوری در اجـرای بند (الف) مـاده 43 قانون وصول برخی از درآمـدهای دولت بوده و به صراحت همان قانون مرجع وضع عوارض جدید و افزایش عوارض موجود صرفاً با پیشنهاد وزیر کشور و تصویب رییس جمهور میسر خواهد بود و مقنن در این ماده هیچ مجوزی برای شوراها جهت کاهش، افزایش یا اصلاح مصوبات در نظر نگرفته است و در سایر قوانین و مقررات عمومی کشور نیز چنین موضوعی معطوف به سابقه نیست و مرجع وضع و برقراری، مرجع تغییر و اصلاح خواهد بود. ثانیاً، با تصویب قانون اصلاح مواردی از قانون برنامه سوم عوارض نیم درصد قراردادها نیز ملغی شده است و از ابتدای سال 1382 قابل اخذ نبوده است و شورای شهر تهران نیز قطعاً به این امر واقف بوده و به آن توجه داشتهاند زیرا در غیر این صورت دلیلی به تصویب و تایید استمرار اخذ عوارض وجود نداشت و عبارت «کماکان از کلیه قراردادهای عمرانی منعقده ….» نیز دقیقاً حاکی از همین تلقی بوده است والا هیچ دلیلی بر این امر نبوده و چنانچه ضرورتی برای این امر قایل باشند ضرورت دارد در هر زمان و هر لحظه مصوبات قبلی تاکید گردد که (کماکان) اخذ گردد که اساساً فاقد وجاهت است. ثالثاً، عنوان مصوبه مورد اعتراض قراردادهای عمرانی ذکر شده و در مصوبه رییس جمهوری وقت قراردادهای طرحهای عمرانی مورد نظر بوده و در نامه شماره 345/3/1/98731 مورخ 1372/5/27 وزیر کشور و نامه سازمان برنامه و بودجه وقت به شماره 15377-54/11431-1 مورخ 1372/9/1 نیز به آن و مستثنیات آن تصریح شده است. بنابراین تفسیر و وسعت دادن (قراردادهای عمرانی) به هر نوع قرارداد بین اشخاص حقیقی و حقوقی، موجه نیست و بسیار کلی و عام بوده و کلیه قراردادهای منعقده اعم از خرید، فروش، اجاره، استیجاره و .. را شامل میگردد که این کلیت و اطلاق موجب بروز هرج و مرج و افزایش شدید قیمتها و قیمتهای تمام شده و تورم میگردد. 4- نیم درصد عوارض قراردادهای پیمانکاری جزو عوارض ملی بوده و به صراحت ماده 43 قانون وصول و آییننامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای شهر مصوب 1378/7/7 و به صراحت مواد 2، 10، 11، 14 و … آییننامه یاد شده وضع و هرگونه تغییر در عوارض ملی و عوارض موضوع جدول پیوست آییننامه (نیم درصد عوارض قراردادهای پیمانکاری در ردیف 57 جدول پیوست آییننامه ذکر گردیده است) و اساساً تصویب هرگونه عوارض باید منطبق بر مقررات یاد شده و سیاستهای عمومی دولت صورت پذیرد و در رای شماره 300 مورخ 1381/8/26 هیات عمومی دیوان نیز به وضوح به این نکته تاکید شده است. بـا عنایت به مراتب فـوق خواهشمند است نسبت بـه ابطال مصوب مورخ 1382/11/5 جلسه 43 شورای شهر تهران در خصوص نیم درصد عوارض پیمانکاری که خارج از حدود وظایف و بر خلاف قوانین و مقررات است اقدام لازم معمول فرمایند. رییس شورای اسلامی شهر تهران در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره 666/160 مورخ 1383/2/5 اعلام داشتهاند، 1- مراتب مندرج در بند یک شکواییه چیزی جز مستندات قانونی نمیباشد، لکن شاکی گاه ملتزم به مقررات مندرج در بند یک شکواییه گردیده و گاه نیز جهت اثبات ادعای خود به قوانین مورد استناد خویش التزامی نداشته است. 2- در خصوص مراتب مندرج در بند 2 شکواییه صدرالذکر به استحضار میرساند، شورای نگهبان در بند 15 نظریه مورد اشاره به هیچ وجه اعلام ننموده که وظایف شوراهای اسلامی صرفاً وظیفه نظارتی است، بلکه بند (ج) تبصره 16 موضوع نظریه خود را از جمله مصادیق وظایف نظارتی مندرج در اصل 100 قانون اساسی ندانسته است. شایان ذکر اینکه، بر مبنای قسمت پایانی اصل هفتم قانون اساسی تعیین حدود اختیارات وظایف شوراها به عهده قانون اساسی و قوانین آتی قرار داده شده است و اصل 103 و 105 نه تنها شوراهای اسلامی را مجاز به اخذ تصمیم دانسته بلکه مقامات کشوری را ملزم به رعایت تصمیمات آنها نموده است. قانونگذار نیز به نوبه خود وظیفه شوراهای اسلامی را صرفاً وظیفه نظارتی ندانسته و به همین چهت وظایف متعدد دیگری در قوانین و مقررات مربوطه به عهده این شوراها قرار داده است. جهت اثبات این معنی ذیلاً برخی از مستندات قانونی در این خصوص به استحضار رسانده میشود.: 2-1: بند 7 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخاب شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375/3/1 مبنی بر پیشبینی وظیفه اقدام در خصوص تشکیل انجمنها و نهادهای اجتماعی، اداری، ارشادی و تاسیس تعاونیهای تولید و توزیع و مصرف یکی از مصادیق تعیین وظیفه غیر نظارتی از طرف قانونگذار و با تایید شورای نگهبان برای شوراها است. 2-2: بند 9 ماده 71 قانون اخیرالذکر مبنی بر تعیین وظیفه تصویب آییننامههای پیشنهادی شهرداری توسط شوراهای اسلامی شهر. 3-2: بندهای 12، 13 و 14 ماده 71 قانون شوراها مبنی بر تعیین تکلیف به تصویب بودجه، اصلاح و متمم بودجه و تفریغ بودجه سالانه، تصویب طرحهای پیشنهادی شهرداری، تصویب معاملات و … به عنوان وظایف غیر نظارتی شوراهای اسلامی شهرها قلمداد گردیده است. 4-2 به دلالت مفهوم مخالف ماده 5 قانون موسوم به تجمیع عوارض و منطـوق بند (ب) مـاده یک و مـاده 16 آییننامه اجـرایی این قانـون مصوب 1381/12/28 که صریحاً وضع عوارض محلی را با رعایت ماده 5 قانون اخیرالذکر جزء تکالیف شوراهای اسلامی قلمداد نموده است نیز یکی دیگر از این مصادیق است. 3- در خصوص مراتب مندرج در بند 3 شکواییه مبحوثعنه به استحضار میرساند، اگر چه مصوبه شماره 36/3/1/2616 مورخ 1372/2/15 ریاست جمهوری در اجرای بند (الف) ماده 43 قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین تنظیم گردیده است، لکن همانگونه که مستحضرید و شاکی نیز در بند یک شکواییه خود بدان استناد نموده حسب مراتب مندرج در ماده یک قانون تجمیع عوارض وظیفههای برقراری و دریافت عوارض در چارچوب این قانون به عهده مراجع ذیربط قرار داده شده است. با این توجه و از آنجا که عوارض نیم درصد از قراردادهای عمرانی از مصادیق مندرج در مواد 4 و 5 قانون تجمیع عوارض نمیباشد، لذا همانگونه که در انتهای بند 4-2 به استحضار رسانده شد، وظیفه وضع عوارض نیم درصد قراردادهای عمرانی به عهده شوراهای اسلامی قرار داده شده است و در همین راستا مصوبه مورد شکایت در محدوده شهر تهران به تصویب رسیده است. 4- در خصوص مراتب مندرج در بند 4 شکواییه به استحضار میرساند، به دلالت مندرجات بند (الف) ماده 43 قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین، عوارض موضوع این بند و تبعاً عوارض نیم درصد قراردادهای عمرانی جهت تامین منابع مالی شهرداریها وضع گردیده و لذا از حیث ماهوی این عوارض از جمله عوارض محلی است و استدلال شاکی مبنی بر آنکه این عوارض از جمله عوارض ملی است بی وجه است. اضافه مینماید، نتیجه طبیعی قبول فرض لغو اجازه اخذ وجوه تصویبی سابق در خصوص عوارض نیم درصد قراردادهای عمرانی که در بند 3 شکواییه مورد ادعای شاکی قرار گرفته است و همچنین قبول ادعای عدم صلاحیت شوراهای اسلامی در تصویب عوارض که در بندهای 2، 3 و 4 شکواییه مذکور مورد ادعا قرار گرفته، چیزی نیست جز التزام به عدم جواز اخذ عوارض حتی به ماخذ سابق. در حالی که در هنگام تصویب قانون تجمیع عوارض، این امر یقیناً مورد نظر قانونگذار نبوده است، چرا که قانونگذار به صراحت تبصره 3 ماده 5 قانون تجمیع عوارض کلیه قوانین و مقررات مربوط به اعطای تخفیف یا معافیت از پرداخت عوارض و وجوه شهرداریها را ملغی نموده است، حال چگونه ممکن است قانونگذار با این طرز تفکر اقدام به تصویب قانونی نمایـدکه نتیجه تفسیـر آن ملغی نمودن کلیـه عوارض سابق بـاشد و به دنبال آن نـه تنها خود اقدام به وضع عوارض جایگزین برای تامین هزینههای مربوطه ننماید، بلکه شوراهای اسلامی شهرها را نیز از این وظیفه مهم باز دارد. علاوه بر مراتب معروضه فوق به استحضار میرساند دادنامه مورد استناد شاکی به شماره 300 مورخ 1381/8/26 قابلیت تسری به موضوع حاضر را نخواهد داشت. هیات عمومـی دیوان عـدالت اداری در تـاریخ فـوق با حضور روسای شعب بـدوی و روسا و مستشاران شعب تجدیـدنظر تشکیل و پس از بحث و بـررسی و انجام مشـاوره بـا اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رای مینماید.
رای هیات عمومی
طبق ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارایه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب 1381 «برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و کالاهای تولیدی و همچنین آن دسته از خدمات که در ماده 4 این قانون، تکلیف مالیات و عوارض آنها معین شده است، همچنین برقراری عوارض به درآمدهای ماخذ محاسبه مالیات، سود سهام شرکتها، سود اوراق مشارکت، سود سپرده گذاری و سایر عملیات مالی اشخاص نزد بانکها و موسسات اعتباری غیر بانکی مجاز توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع میباشد.» لیکن حکم مقرر در تبصره یک ماده مزبور مفید جواز وضع عوارض محلی جدید و یا افزایش نرخ هر یک از عوارض محلی توسط شورای اسلامی شهر با رعایت سایر مقررات مربوط است. نظر به اینکه وضع عوارض به میزان نیم درصد از قراردادهای عمرانی در محدوده جغرافیایی شهر تهران مبتنی بر تبصره یک ماده 5 قانون فوقالذکر بوده و از مصادیق موارد مصرح در مادتین 4 و 5 قانون فوقالذکر محسوب نمیشود، بنابراین مصوبه مورد اعتراض مغایرتی با قانون ندارد و خارج از حدود اختیارات قانونی مربوط نمیباشد.
معاون قضایی دیوان عدالت اداری-مقدسیفرد
