بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 489
تاریخ دادنامه: 1400/03/11
شماره پرونده: 9900271
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای ایمان قوامی فرد
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 10 مصوبه شماره 2099-15/11/1398 شورای اسلامی شهر اراک
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال ماده 10 مصوبه شماره 2099-15/11/1398 شورای اسلامی شهر اراک را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
«ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام و تحیت
نظر به اینکه طبق تبصره 2 ماده 29 قانون نوسازی و عمران شهری مصوب 1347 در پروانه ساختمانی حداکثر مدتی که برای پایان یافتن ساختمان ضروری است، قید می شود و ضمانت اجرای عدم اتمام آن معین گردیده است و برای مضی هر دو سال از مهلت، افزایش به دو برابر ماخذ دو سال قبل تعیین گردیده است. لذا با توجه به اینکه قانونگذار در مقام بیان عوارض اتمام یا خاتمه ساختمان بوده و با اخذ پایان کار ساختمانی، ساختمان خاتمه یافته محسوب شده و صدور پایان کار به معنای تایید ساختمان به لحاظ مقررات شهرسازی و پرداخت تمامی عوارض آن و مجـوز نقل و انتقال رسمی آن است. شایان ذکر است طبق دادنامه شماره 471-13/7/1395 صادره از هیات عمومی دیوان عـدالت اداری، عـوارض تاخـیر در اتمـام ساختمان ابطـال گـردیده است. همچنین با مـداقه در اینکه وضـع عوارض فرع بر ارایه خدمات است و در تاخیر نماسازی، شهرداری هیچ خدماتی ارایه نمی دهد و ارتقای کیفی و بصری و ادراکی سیما و منظر شهری مبین ارایه خدماتی به ملک موضوع عوارض نیست. چرا که شهرداری هیچ اقدامی در راستای زیباسازی شهر از طریق حذف نمای ساختمان نمی تواند انجام دهد و نمای ساختمان شخص را بدون اذن وی نمی توان تغییر داد. لذا عوارض موضوعه، ماهیت جریمه است که بابت تاخیر در نماسازی ساختمان و ملک شخص وضع گردیده و به نوعی ضمانت اجرای عدم رعایت یا تاخیر در آن می باشد که توجه به دادنامه های صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره های 578-21/6/1396 و 612-28/6/1396 و 613-28/6/1396 مشعر بر اینکه با عنایت به وظایف شوراهای اسلامی شهر به شرح مقرر در بندهای ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخابات شهرداران مصوب 1375 با اصلاحات بعدی و اینکه مطابق ماده 10 قانون مجازات اسلامی مصوب 1392و اصل 36 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، اختیار وضع مقرره در خصوص مجازات و اقدامات تامینی و تربیتی منحصراً در اختیار مجلس شورای اسلامی و به موجب قانون می باشد و برای شوراهای اسلامی چنین صلاحیت و اختیاری پیش بینی نشده است و نیز نظر به اینکه در قانون فوق خسارت پیش بینی گردیده و پیش بینی جریمه با عوارض مجدد که ماهیت مجازات می باشد فاقد توجیه حقوقی می باشد و از طرفی طبق ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 و تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجم توسعه، اخذ هرگونه وجه کالا و خدمات توسط دستگاه های اجرایی منوط به تجویز قانونگذار گردیده است. لذا اخذ عوارض مندرج در مصوبه معترض به خارج از موازین و مقررات قانونی می باشد. همچنین با عنایت به اینکه طبق اصل تسلیط مندرج در ماده 30 قانون مدنی و اصول 22 و 47 قانون اساسی در خصوص رعایت حرمـت حقـوق مـالکانه اشخـاص و مـنع از تعـدی به آن، هر شخصـی نسبت به مالکیت خـود حق هرگونه انتفاع و بهره برداری را دارد و زمانی که ملایت دارد تصرفات مکمل را در آن انجام می دهد و ممکن است در زمانی بنا بـه دلایلی که خارج از تـوان مالک باشد وی نتواند انتفاع و بهـره برداری کند با مخـارجی را برای تکمیل نما تخصیص دهـد. لذا وضـع عـوارض معترض به بـا اصل تسلیط و آزادی اراده اشخـاص در مالکیت خـود مغایر می باشد و همین شایان ذکر است عوارض بر املاک رها شده و بلا استفاده طبق دادنامه های متعدد دیوان عدالت اداری من جمله دادنامه شماره 1424-9/7/1398 ابطال گردیده است. علی هذا عوارض معنونه معترض به مغایر قانون و خارج از حدود اختیار شورا وضع گردیده و شایسته ابطال از زمان تصویب مستند به ماده 12، 13، 88 و 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 مورد استدعاست.»
متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر است:
«ماده 10: عوارض تاخیر در نماسازی ساختمان
کلیه ساختمانهایی که دارای پایانکار ساختمانی بوده و به هر دلیلی نسبت به نمای ساختمان خود اقدامی انجام نداده باشند و یا در ساختمانهای دارای اسناد غیر رسمی که منشا تصرفات و احداث آنها قانونی باشد به منظور ارتقای کیفی و بصری و ادراکی سیما و منظر شهری ، بعد از اطلاع رسانی و اخطار کتبی (که رویت مالک ملک رسیده باشد) پس از گذشت شش ماه از زمان اخطار شهرداری نسبت به دریافت عوارض تاخیر در نماسازی بصورت سالانه و براساس فرمول ذیل اقدام خواهد گرد.
نحوه محاسبه عوارض P = قیمت جدول پیوست شماره یک
S × P × 1/2 S = سطح کل نما اعم از سطح کل نمای بنا و سطح کل نمای دیوار حیاط و محوطه
در پاسخ به شکایت مذکور، شهرداری اراک به موجب لایحه شماره 22543-11/5/1399 به طور خلاصه توضیح داده است که:
«اولاً: به موجب مواد یک و دو ضوابط و مقررات نمای شهری مصوب 28/8/1369 شورای عالی شهرسازی و معماری، کلیه سطـوح نمـایان ساختمان های واقـع در محدوده و حـریم شهرها و شهرک ها که از داخل معابر قابل مشاهده است، اعم از نمای اصلی یا نماهای جانبی، نمای شهری محسوب شده و لازم است با مصالح مرغوب به طرز مناسب، زیبا و هماهنگ نماسازی شود و صدور گواهی پایانکار ساختمان نیز مشروط به انجام نماسازی نماهای اصلی و جانبی عنوان گردیده است؛ ثانیاً: در بند 20 ماده 80 قانون اصلاح موادی از قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، تصویب مقررات لازم برای عمران و زیبایی شهر از وظایف و اختیارات شورای اسلامی شهر عنوان گردیده همچنانکه قبل تر از آن نیز در بند 18 ماده 45 قانون شهرداری تصویب مقررات لازم برای عمران و زیبایی شهر از وظایف و اختیارات انجمن شهر تعیین گردیده بود؛ بنابراین با توجه به اینکه تاخیر در نماسازی به زیبایی شهر آسیب وارد می نماید و نماسازی برای حفظ زیبایی شهر ضروری می باشد، وضع عوارض برای تاخیر در انجام آن مغایر با موازین قانونی به نظر نمی رسد؛ ثالثاً: بر اساس بند 27 ماده 55 قانون شهرداری، وضع مقررات خاص و انجام هرگونه اقداماتی که در حفظ زیبایی شهر موثر باشد مجاز شمرده شده است؛ رابعاً: مطابق بند 16 ماده 80 (71 سابق) قانون تشکیلات و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاستهای عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می شود از جمله وظایف و مسیولیت های شورای اسلامی شهرها است. همچنانکه هیات عمومی دیوان در بند (ب) رای شماره 79-21/2/1395 به این موضوع تاکید نموده است، خامساً: آراء مورد استناد شاکی هیچ ارتباطی به تعرفه عوارض مورد شکایت نداشته و نسبت به موضوع دعوی خروج موضوعی دارند؛ النهایه با عنایت به مجموع مراتب یاد شده به ویژه مقررات مذکور در بند 20 ماده 80 قانون شوراها و بند 27 ماده 55 قانون شهرداری و مواد یک و دو ضوابط و مقررات نمای شهری مصوب 28/8/1369 شورای عالی شهرسازی و معماری، استدعای صدور رای مبنی بر رد شکایت مطروحه را از آن مرجع می نماید.»
هیات عمومی دیـوان عدالت اداری در تاریخ 11/3/1400 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسـان شعـب دیوان تشکیل شـد و پس از بحث و بررسی با اکثـریت آراء به شرح زیر به صـدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
مطابق تبصره ۲ ماده ۲۹ قانون نوسازی و عمران شهری مصوب سال ۱۳۴۷ مقرر شده است که : «در پروانه‌های ساختمانی که از طرف شهرداریها صادر می‌شود باید حداکثر مدتی که برای پایان یافتن ساختمان ضروری است، قید گردد و کسانی که در میدانها و معابر اصلی شهر اقدام به ساختمان می‌کنند باید ظرف مدت مقرر در پروانه‌ها ساختمان خود را به اتمام برسانند و در صورتی که تا دو سال بعد از مدتی که برای اتمام بنا در پروانه قید شده باز هم ناتمام بگذارند، عوارض مقرر در این قانون به دو برابر افزایش یافته و از آن به بعد نیز اگر ساختمان همچنان ناتمام باقی بماند برای هر دو سالی که بگذرد عوارض به دو برابر ماخذ دو سال قبل افزایش خواهد یافت تا به ۴ درصد در سال بالغ گردد. ابنیه ناتمام که از طرف مقامات قضایی توقیف شده باشد، مشمول این ماده نخواهد بود.» نظر به اینکه قانونگذار به شرح تبصره یادشده درخصوص مهلت اتمام ساختمان و ضمانت اجرای عدم رعایت آن تعیین تکلیف کرده است، بنابراین ماده 10 مصوبه شماره 2099-15/11/1398 شورای اسلامی شهر اراک که متضمن تعیین عوارض تاخیر در نماسازی ساختمان است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.
محمد مصدق-رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
