کلاسه پرونده: 307/82
شاکی: 1- آقای سید مرتضی میر قادری 2- سازمان بازرسی کل کشور
موضوع:ابطال مصوبه شماره 5455/2/103 مورخ18/12/81 شورای اقتصاد و بخشنامه های شماره 28595/101 مورخ6/12/81 و 30087 /101 مورخ 21/12/81 شرکت مخابرات ایران و دیگر مصوبات و بخشنامه های شورای اقتصاد و شرکت مخابرات ایران در رابطه با افزایش نرخ تلفن
تاریخ رای:یکشنبه 24 خرداد 1383
شماره دادنامه: 101-102
مقدمه : 1- آقای سیدمرتضی میرقادری در دادخواست تقدیمی اعلام داشتهاند، بموجب ماده 5 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب 79 حداکثر افزایش قیمت مجاز برای خدمات دولتی در هر سال در طول سالهای اجرای برنامه سوم (فروردین 79 تا پایان سال 83) 10% میباشد. اخیراً و از 1/12/81 تعرفه خدمات مخابراتی توسط وزارت پست و تلگراف و تلفن برای یک دوره زمانی خاص در شبانه روز یعنی ساعت 8 صبح تا یک بعدازظهر بیش از 64% و برای فاصله زمانی 13 تا 21 شب 30% افزایش دادهاست. نحوه محاسبه بدین شرح است: الف- تا قبل از افزایش قیمت مذکور برای ساعات مذکور نرخ مکالمه برای هر سه دقیقه معادل تقریبی 36 ریال بود. ب- نرخ تعرفه خدمات مخابراتی از اول اسفند ماه 81 برای ساعات مذکور بدین ترتیب افزایش یاقت که هر پالس سه دقیقهای، مبدل به 75/1 دقیقه یعنی یک دقیقه و چهل و پنج ثانیه کاهش یافته است. یعنی بابت هر ثانیه 32% ریال به عبارت دیگر نرخ تعرفه خدمات مخابراتی در ساعات مذکور بجـای10%، 64% افزایش یافت که شش و نیم برابر رقم مجاز از سوی قانونگذار است. برای ساعات 13 تا 21 نیز نرخ مکالمه 30% افزایش یافته است. ج- نرخ تعرفه خدمات مخابراتی از اول اسفند ماه سال 81 برای ساعات مذکور بدین ترتیب افزایش یافت که هر پالس سه دقیقهای، مبدل به 25/2 دقیقه یعنی دو دقیقه و پانزده ثانیه کاهش یافته است. یعنی بابت هر ثانیه 26% ریال به عبارت دیگر نرخ تعرفه خدمات مخابراتی در ساعات مذکور به جای 10% بیش از 30% افزایش یافت که سه برابر رقم مجاز از سوی قانونگذار است. برای ساعات 21 تا 8 صبح نرخ مکالمه 7/4% کاهش یافته است. د- نرخ تعرفه خدمات مخابراتی از اول اسفند ماه 81 برای ساعات مذکور بدین ترتیب کاهش یافت که هر پالس 3 دقیقهای مبدل به 3 دقیقه و 9 ثانیه افزایش یافته است. یعنی بابت هر ثانیه 186% ریال به عبارت دیگر نرخ تعرفه خدمات مخابراتی در ساعات مذکور تنها و فقط 7/4% کاهش داده شده است. در حالی که با تبلیغات انبوه و حجیم و غیر واقعی سعی بر آن بوده تا به همگان تلقین شود که نه تنها نرخها طبق قانون افزایش یافته و قانون رعایت شده و نرخ را ارزان کردهاند مسیولان شرکت مخابرات این امر را مستند به مصوبه شورای اقتصاد دانسته و ادعا کردهاند که مجوز صادره از شورای اقتصاد برای افزایش قیمت تعرفه خدمات مخابراتی متوسط افزایش 10% بوده و آنان با تقسیم شبانه روز به سه قسمت و کاهش تعرفه در ساعات شب سقف 10% مجاز در قانون برنامه سوم توسعه را رعایت کردهاند در صورتی که قانونگذار چنین اجازهای نداده است. با توجه به اینکه اقدامات فوق الذکر و مصوبه شورای اقتصاد و اقدامات وزارت پست و تلگراف و تلفن بر خلاف نص سریح ماده 5 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران میباشد،ابطال کلیه مصوبات و بخشنامههای شورای اقتصاد و وزارت پست و تلگراف و تلفن و شرکتهای مخابراتی در این خصوص تقاضا دارد. 2- معاون امور اقتصادی و زیربنایی سازمان بازرسی کل کشور در شکایتنامه تقدیمی به شماره8931/4 مورخ 7/4/82 اعلام داشتهاند، شورای اقتصاد در مصوبات مربوط به افزایش تعرفه خدمات مخابراتی مجموع متوسط میزان افزایش خدمات مخابراتی را پایه تصمیمگیری قرار داده است که مغایر ماده 5 قانون برنامه سوم توسعه است. در شرکت مخابرات ایران با مستمسک قرار دادن مصوبه شورای اقتصاد و با شیوه محاسبه میانگین ابداعی به روش مارالذکر در ارایه بعضی خدمات، اجحاف زیادی بر مشتیرکین تلفن شهری در سال 82 بعمل آمده است. علاوه بر تعرفههای خدمات مخابراتی به استناد قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه مصوب 22/10/81، 5% بابت مالیات و 1% بابت عوارض از کلیه خدمات مخابراتی از مشتریان دریافت میشود که با مفاد قانون مذکور منافات دارد. زیرا در اصلاحیه مذکور قانونگذار، تولید کنندگان کالا و ارایه دهندگان خدمات را مکلف به پرداخت مالیات و عوارض مورد نظر نموده است نه استفاده کنندگان از خدمات را که برای رفع این مغایرتها ابطال مصوبه شماره5455/م/103 مورخ 18/12/81 شورای اقتصادی و بخشنامههای شماره28595/101 مورخ 6/12/81 و 30087/101 مورخ 21/12/81 شرکت مخابرات ایران مورد تقاضا میباشد. 1-الف- سرپرست دفتر حقوقی و امور مجلس سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور در پاسخ به شکایت آقای میرقادری مبادرت به ارسال تصویر نامه شماره 95543/34 مورخ 8/6/82 دبیرخانه شورای اقتصاد نموده است. در نامه مذکور آمده است، 1- به دنبال فرمان مقام معظم رهبری در زمینه مهار افزایش قیمتها و تصمیم هیات وزیران در این خصوص و همچنین مصوبه شماره 23410/34 مورخ 15/2/82 موضوع لزوم بررسی ستاد بررسی و کنترل قیمتها، مصوبات شورای اقتصاد در مورد تعیین قیمت کالاها و خدمات دولتی مورد بازبینی قرار گرفت که در جریان این امر مصوبه شماره 5455/م/103 مورخ 18/12/81 شورای اقتصاد نیز بررسی شده و دبیر ستاد مذکور طی نامه شماره 6612/1 مورخ 16/4/82 همراه با جداول مربوط در زمینه نرخهای تصویبی تعرفههای مخابراتی و لازمالاجراء بودن تصمیمات اتخاذ شده ستاد، حسب بند (5) تصویبنامه شماره19175/ت28836هـ مورخ 21/4/82 هیات وزیران مصوبه شماره5455/م/103 مورخ 18/12/81 شورای اقتصاد خودبخود موقوفالاجراء شده و درخواست شاکی در خصوص لغو آن موضوعیت ندارد. مصوبه مورد بحث، متوسط افزایش نرخ تعرفه را در قالب قانون به گونهای تعیین نموده که از حد 10% تجاوز ننماید و چنانچه در توزیع این 10% افزایش بین خدمات مختلف از سوی دستگاه مجری، بنحوی عمل شده که نرخ برخی از خدمات بیش از 10% افزایش یافته و نرخ بعضی دیگر با کاهش روبرو بوده و یا بین 0 تا 10% تجاوز ننماید آیا به زعم شاکی، میتوان مصداق فرار از قانون و یا نیرنگ قانونی را برای آن قایل شد؟ با عنایت به مراتب فوق رد شکایت شاکی مورد تقاضا است. ب- مدیرکل دفتر حقوقی وزارت پست وتلگراف و تلفن در پاسخ شکایت آقای سید مرتضی میرقادری مبادرت به ارسال تصویرنامه شماره 2832/403 مورخ 18/4/82 دفتر بررسیهای فنی و اقتصادی و تعرفههای مخابراتی شرکت مخابرات نموده است. در این نامه آمده، تعرفههای خدمات مخابراتی فقط به ارتباطات شهری محدود نمیشود بلکه قیمتگذاری کلیه خدمات مخابراتی را شامل میگردد. در نظام جدید تعرفههای خدمات مخابراتی قیمت مکالمات تلفن بینالملل تا سقف 70% و تعرفههای ارتباطات بین شهری به میزان 15% در مجموع نسبت به قبل از مصوبه اسفند 81 شورای اقتصادی کاهش داشته است. تعرفه ارتباطات شهری در ایران در مقایسه با سایر کشورها ارزانترین نرخ ممکن را دارا میباشد. به همین جهت مکالمات شهری از حجم بسیار سنگینی در شبکه برخوردار شده که این مورد عدم توازن ترافیک را بوجود آورده و بر کیفیت ارایه سایر خدمات مخابراتی همانند ارتباطات بین شهری و بینالمللی تاثیر سوء گذاشته است. ناچاراً با توجه به افزایش میزان عدم موفقیت مکالمات در شبکه، شرکت مخابرات ایران موظف به ارایه نظام جدید قیمتگذاری شده است. 2-الف- سرپرست دفتر حقوقی و امور مجلس سازمان مدیریت و برنامهریزی در پاسخ شکایت سازمان بازرسی کل کشور طی نامههای شماره 164404/1602 مورخ 25/9/82 و 167348/1602 مورخ 17/10/82 ضمن ارسال تصویر نامه شماره 16444/34 مورخ 2/9/82 دبیرخانه شورای اقتصاد و تصویر نامه شماره 167348/90 مورخ 10/10/82 دفتر امور پست و مخابرات اعلام داشتهاند در خصوص بند آخر شکایت در رابطه با اخذ مالیات و عوارض توسط شرکت مخابرات ایران از استفاده کنندگان خدمات آن شرکت به استحضار میرساند چون طبق مفاد تبصره 2 ماده 6 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولید کنندگان کالا، ارایه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب22/10/81 مجلس شورای اسلامی مقرر است «تولید کنندگان کالاهای موضوع ماده (3) و همچنین ارایه دهندگان خدمات موضوع ماده (4) این قانون مکلفند مالیات و عوارض موضوعه را در مبادی تولید یا ارایه خدمات با درج در سند فروش از خریداران کالا یا خدمات اخذ و تا پایان دو ماه بعد به حسابهای بانکی تعیین شده واریز نمایند…» خریداران کالا یا خدمات مکلف به پرداخت مالیات و عوارض موضوع گردیدهاند و از این بابت تکلیفی متوجه شرکت مخابرات ایران نیست. در نامه دفتر امور پست و مخابرات سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور آمده است، تعرفه خدمات مخابراتی شامل دو دسته خدمات پالس پذیر و خدمات غیر وابسته به پالس میباشد. الف- سابقه موضوع طرح برنامه سوم توسعه، تعرفه کلیه خدمات غیر وابسته به پالس یا ثابت مانده و یا بر اساس مصوبات مجمع عمومی صاحبان سهام شرکت مخابرات ایران با کاهش روبرو بوده است. 1- تعرفه خدمات پالس پذیر که اهم آن عبارت هستند از خدمات تلفن شهری و بین شهری در شبکه تلفن ثابت و نیز تلفن همراه، برای نخستین بار در برنامه سوم توسعه در اواخر سال 80 شورای اقتصاد با افزایش 10% نرخ پالس از 2/35 ریال به 7/38 ریال موافقت نموده. 2- یکی از روشهای موثر در افزایش بهرهوری و استفاده بهینه از امکانات شبکه مخابراتی، توزیع یکنواخت ترافیک از طریق وضع تعرفههای ترجیحی میباشد که این امر باعث افزایش میزان موفقیت مکالمات شده و رضایت مشتریان را فراهم آورده با عنایت به این امر و با توجه به نامتناسب بودن تعرفههای مخابراتی، شورای اقتصاد، همزمان با مجوز افزایش 10% نرخ پالس و در همان مصوبه (6/11/80) وزارت پست و تلگراف و تلفن را مکلف به اصلاح نظام تعرفهها نموده و هرگونه افزایشهای بعدی تعرفه پالس را منوط به این اقدام دانست. با توجه به تکلیف شورای اقتصاد، کارشناسان دستگاه اجرایی، بررسیها و مطالعات وسیعی را که از قبل در رابطه با نظام تعرفهای کشورهای مختلف آغاز کرده بودند، به انجام رسانده و در شهریور ماه 81، نظام جدید قیمت گذاری خدمات مخابراتی شامل دلایل لزوم تغییر نظام و مبانی اصلاح نظام به شورای اقتصاد تسلیم شده- تنوع خدمات مخابراتی و عدم وابستگی بسیاری از آنها به نرخ پالس: با توجه به اینکه بر اساس نظام پیشنهادی، تغییرات بنیادی در اصول تعرفههای مخابراتی پیشبینی شده بود( از جمله تعرفه محدوده زمانی در مکالمات شهری و تخفیف در روزهای تعطیل رسمی و ساعات خاص از شبانه روز، تقلیل منطقههای مکانی در مکالمات بین شهری و کاهش قابل توجه نرخ مکالمات بین شهری و بینالمللی) و اجرای موفق این نظام نیاز به زمان کافی برای اطلاع رسانی به مصرف کنندگان و تغییر رفتار آنان داشت، مقرر شد اجرای نظام به صورت مرحلهای انجام شود. در مرحله نخست، میانگین قیمت خدمات به میزان 10% مجاز در قانون برنامه سوم افزایش یابد و در مراحل بعدی پس از اطلاع رسانی به مشتریان، نظام جدید به صورت گام به گام به اجرا درآید. مصوبه شماره 5455/م/103 مورخ18/12/81 شورای اقتصاد در راستای تحقق مرحله نخست اصلاح نظام میباشد، همانطور که ملاحظه میشود علیرغم مصوبههای قبلی موضوع آن افزایش 10% نرخ پالس نیست. بلکه افزایش متوسط 10% قیمت تعرفه خدمات نسبت به متوسط قیمت تعرفههای مورد عمل میباشد. در نظام جدید قیمت تعرفههای مکالمات بر حسب دقیقه (و نه پالس) محاسبه شده و مفهوم پالس صرفاً به واسطه خدماتی که تعرفه آنها بر حسب تعداد معین پالس محاسبه میشود حفظ شده است. اصولاً به منظور مقایسه تعرفه خدمات مخابراتی در سطح جهان و بین کشورهای مختلف «سه دقیقه مکالمه شهری» یکی از شاخصها است ولی هیچ مبنای علمی یا قانونی دال بر معادل بودن یک پالس به سه دقیقه زمان وجود ندارد و این مفهوم در نظام جدید مخابراتی تعریف نشده است. از نظر این دفتر نرخهای اعلام شده توسط کار گروه موضوع مصوبه شماره 5455/م/103 مورخ 18/12/81 شورای اقتصاد 1- قانونی است، زیرا توسط کار گروه مصوبه شورای اقتصاد تعیین شده است. 2- مورد تایید است زیرا به دلایل پیش گفته، اصلاح نظام تعرفهای در مخابرات یک ضرورت میباشد. بنابراین ابطال مصوبه شماره 5455/م/103 مورخ 18/12/81 باعث لغو تعرفهها نیست زیرا در مصوبه ذکری از تعرفهها بعمل نیامده است بلکه مشروعیت و قانونی بودن کار گروه موضوع بند «یک» مصوبه را باطل مینماید. لذا این دفتر ابطال مصوبه و بخشنامههای مورد شکایت را به مصلحت نمیداند. هیات عمومــی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق به ریاست حجتالاسلاموالمسلمین درینجفآبادی و با حضور روسـای شعب بدوی و روسـا ومستشاران شعب تجدیدنظـر تشکیل و پس از بحـث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء بشرح آتی مبادرت بصدور رای مینماید.
رای هیات عمومی
الف- حکم مقرر در ماده 5 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصرح در عدم جواز افزایش قیمت کالاها و خدمات توسط دستگاه ها و شرکت های دولتی به میزان حداکثر 10% در سال است و دلالتی بر جواز افزایش قیمت برخی از کالاها و خدمات از طریق تقلیل مقدار کالا یا خدمات ارایه شده و یا زمان استفاده از آنها به میزان بیش از 10% به ادعای افزایش برخی از کالاها و خدمات دیگر به میزان کمتر از 10% و نتیجتاً تحصیل درآمدی معادل 10% با احتساب میانگین قیمت های تعیین شده ندارد. بنابراین مصوبات مورد اعتراض در حدی که متضمن افزایش قمیت کالا و خدمات ارایه شده بیش از 10% بشرح مذکور است خلاف هدف و حکم صریح مقنن و خارج از حدود اختیارات قانونی مربوط تشخیص داده میشود و مستنداً به قسمت دوم ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری ابطال میگردد. ب- نظر به اینکه مفاد بخشنامه شماره 30087/101 مورخ 21/12/81 شرکت مخابرات ایران در خصوص میزان مالیات و عوارض خدمات مخابراتی بر اساس بندهای الف و بماده 4 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولید کنندگان کالا، ارایه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی تهیه و تنظیم شده است، بنابراین بخشنامه مذکور مغایرتی با قانون ندارد و اعلام و ابلاغ حکم مقنن بشرح مندرج در بخشنامه فوقالذکر خارج از حدود اختیارات شرکت مخابرات ایران نمیباشد .
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری – درّی نجف آبادی
