کلاسه پرونده:158/70
شماره دادنامه:24
تاریخ رای: سه شنبه 12 خرداد 1371
شاکی: سازمان برنامه و بودجه
موضوع: ابطال دستورالعمل شماره 4663- 27/2/69
مقدمه: شاکی به شرح دادخواست تقدیمی اعلام داشته‌اند:اصل 138 قانون اساسی مقرر می‌دارد «… هر یک از وزیران نیز در حدود وظایف خویش و مصوبات هیات وزیران حق وضع آیین‌نامه و صدور بخشنامه را دارد ولی نباید مفاد این مقررات با متن روح قوانین مخالف باشد…» وزارت امور اقتصاد و دارایی با صدور بخشنامه شماره 4663 مورخ 27/2/69 به سازمان امور اداری و استخدامی کشور نسبت به ایجاد پست مدیر کل یا مدیر مالی و معاون برای این مشاغل و تدوین شرح وظایف آنها اعتراض نموده است و این قبیل پست‌های ایجاد شده از سوی سازمان امور اداری و استخدامی در دستگاه‌های اجرایی را فاقد وجاهت قانونی می‌داند که این دستورالعمل دقیقاً با تبصره 2 ماده 53 قانون محاسبات عمومی که مقرر می‌دارد «در اجرای این ماده (53) تفویض اختیارات و مسیولیت‌های مزبور به وزیر یا رییس موسسه و ذیحساب به شخص واحد و نیز تفویض اختیار و مسیولیت‌های وزیر یا رییس موسسه به ذیحساب و یا کارکنان تحت نظر او مجاز نخواهد بود.» منضم نمودن پست مدیریت امور مالی به وظایف و مسیولیت ذیحساب موضوع مواد 31 و 53 و تبصره 2 ماده اخیر‌الذکر به دلیل مانعه‌الجمع بودن این دو مسیولیت در فرد واحد با متن و روح قانون محاسبات عمومی مخالفت دارد و به زعم این سازمان صدور نامه شماره 4663- 27/2/69 به دلیل عدم توجه از شرح وظایف قانونی مدیریت امور مالی که ناشی از تفویض اختیار قسمتی از اختیار قانونی وزیر یا بالاترین مقام دستگاه اجرایی بر اساس پست مصوب و رعایت مقررات و مواد مذکور در قانون محاسبات عمومی بوده و این اختیارات جدای از وظایف ذیحساب می‌باشد و تفسیرهای وزارت امور اقتصاد و دارایی در تهیه بخشنامه مورد بحث خلاف اصل 138 قانون اساسی موجبات تداخل وظایف ذیحساب با وظایف دستگاه اجرایی را فراهم ساخته است. زیرا طبق نص صریح ماده 53 قانون محاسبات عمومی کشور اختیار و مسیولیت تشخیص و انجام تعهد و تسجیل و حواله به عهده وزیر یا رییس موسسه و مسیولیت تامین اعتبار و تطبیق پرداخت با قوانین و مقررات برعهده ذیحساب است و چنان‌چه این تداخل در اختیارات و وظایف تداوم یابد اصل 89 و 137 قانون اساسی که هر یک از وزراء را مسیول وظایف خاص خویش در برابر رییس جمهور و مجلس می‌داند و نمایندگان مجلس می‌توانند هر یک از وزراء را استیضاح نمایند با سلب اختیار وزیر در مورد انتصاب فرد واجد شرایط در اعمال تعهد و تسجیل و حواله که از وظایف قانونی موضوع مواد 17 و 19 و 20 و 53 قانون محاسبات عمومی است مسیولیت وزیر و استیضاح از شخص ایشان فاقد وجاهت قانونی خواهد بود. با توجه به قاعده تاخر بیان از وقت حاجت قبیح است و چنان‌چه در موقع لزوم و نیاز به ذکر مطلبی اگر مصلحتی فوت می‌شود و تقویت مصالح نادرست و ناپسند است این سازمان خواستار ابطال نامه شماره 4663 صادره از سوی وزارت امور اقتصاد و دارایی می‌باشد و چون دستورالعمل 4663 به کلیه ادارات کل امور اقتصاد و دارایی استان‌ها جهت ابلاغ به ذیحسابان مربوط و خودداری آنان از تامین اعتبار احکام صادره برای تصدی مشاغل مدیر کل یا مدیر مالی و معاون این مشاغل و همچنین به سایر سازمان‌ها و معاونت‌های مختلف رونوشت. مفاد بخشنامه 4663 ابلاغ گردیده و معضلاتی که از دستورالعمل مذکور گریبانگیر این سازمان و کلیه سازمان‌های برنامه و بودجه استان‌ها و واحدهای تابعه فراهم آمده وزارتخانه‌های دیگر نیز قطعاً مواجه با همین اشکال می‌باشند. با توجه به مراتب ابطال دستورالعمل شماره 4663- 27/2/69 مورد تقاضاست.در پاسخ به شکایت مذکور نماینده قضایی مسیول وزارت امور اقتصاد و دارایی طی نامه شماره 8775- 91 مورخ 6/11/70 مبادرت به ارسال تصویر نامه شماره 38183/10058/53 مورخ 25/10/70 معاونت هزینه و خزانه‌دار کل کشور نموده‌اند. در نامه مزبور آمده است بر اساس روال گذشته که متجاوز از بیست سال می‌باشد پست‌های مصوب ذیحساب و مدیر امور مالی و یا ذیحساب و مدیر کل امور مالی و معاونین آنها در کلیه دستگاه‌های و مدیر کل امور مالی و معاونین آنها در کلیه دستگاه‌های اجرایی شامل وزارتخانه‌ها سازمان‌ها موسسات دولتی و… در تشکیلات مصوب وزارت امور اقتصاد و دارایی قرار داشته و بدین ترتیب ذیحساب و مدیر کل امور مالی این دستگاه‌ها ار بین پرسنل رسمی و همچنین با حکم وزارت امور اقتصاد و دارایی تعیین و منصوب می‌شوند. 2. بعد از تصویب قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1/6/66 به دلیل برداشت ناصحیحی که سازمان امور اداری و استخدامی کشور از مفاد این قانون داشت علیرغم وجود ذیحساب در کلیه دستگاه‌های اجرایی مبادرت به ایجاد پست‌های مدیر و مدیر کل امور مالی و یا معاونین آنها در تعدادی از دستگاه‌های اجرایی نمود که این عمل به دلیل غیرقابل تفکیک بودن وظایف ذیحساب از مدیر امور مالی و مخدوش شدن مسیولیت‌ها و تداخل وظایف مورد اعتراض وزارت امور اقتصاد ودارایی قرار گرفت و به موجب نامه شماره 4663- 27/2/69 به سازمان امور اداری و استخدامی کشور اعلام گردید که پست‌های ایجاد شده از طرف سازمان فوق از وجاهت قانونی برخوردار نمی‌باشد و لذا با توجه به ماده 94 قانون محاسبات عمومی کشور که مقرر می‌دارد: «وزارت امور اقتصاد و دارایی مکلف است با رعایت قوانین و مقررات نسبت به ایجاد وحدت رویه در مورد اعمال نظارت قبل از خرج اقدام نمایند». و با در نظر گرفتن ماده 90 این قانون که مقرر می‌دارد «اعمال نظارت مالی بر مخارج وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی و شرکت‌های دولتی از نظر انطباق پرداخت‌ها با مقررات این قانون و سایر قوانین و مقررات راجع‌به هر نوع خرج به عهده وزارت امور اقتصاد و دارایی است». و همچنین با عنایت به ماده 53 قانون فوق‌الذکر که اعلام می‌دارد «مسیولیت تامین اعتبار و تطبیق پرداخت با قوانین و مقررات به عهده ذیحساب می‌باشد» توسط وزارت متبوع به ذیحسابان دستگاه‌های اجرایی ابلاغ گردید که از تامین اعتبار این‌گونه احکام غیرقانونی خودداری نمایند. 3. بعد از مکاتبات و جلسات مکرر بین وزارت امور اقتصاد و دارایی و سازمان امور اداری و استخدامی کشور در نهایت سازمان فوق‌الذکر ضمن تایید نظر وزارت امور اقتصاد و دارایی مبنی بر غیرقابل تفکییک بودن ذیحسابی از مدیریت امور مالی اقدامات قبلی خود را اصلاح که برای نمونه چند مورد ذکر می‌گردد: الف. تصویب و ابلاغ تشکیلات سازمانی اداه کل امور ذیحساب‌ها و نظارت مالی به استناد موافقت نامه شماره 6/42 مورخ 18/2/70 شامل پست‌های ذیحساب در قالب مدیر و مدیرکل. ب. پیشنهاد معاونت محترم اداری و مالی سازمان امور اداری و استخدامی کشور به جناب آقای مهندس رضوی معاونت محترم رییس جمهور و دبیرکل سازمان مذکور مبنی بر ملحوظ نمودن ذیحسابان در قالب اداره کل امور مالی و موافقت ایشان با موضوع فوق و در نتیجه تصویب عنوان ذیحسابی و اداره کل امور مالی در نمودار تشکیلاتی سازمان و انجام وظیفه نمودن ذیحساب و مدیر کل امور مالی منصوبی از طرف وزارت متبوع در سازمان فوق. ج. پست‌هایی که قبلاً به‌وسیله سازمان امور اداری و استخدامی کشور در برخی از دستگاه‌های اجرایی تحت عنوان مدیر یا مدیرکل امور مالی ایجاد گردیده بود توسط خود سازمان امور اداری و استخدامی کشور حذف گردیده. 4. با توجه به مطالب مندرج در بند 3 مبنی بر یکی بودن ذیحساب و مدیر امور مالی و با عنایت به ماده 31 قانون محاسبات عمومی کشور مبنی بر انتصاب ذیحساب به موجب حکم وزارت امور اقتصادی و دارایی لذا اقدام دفتر تشکیلات بهبود روش‌های بودجه سازمان برنامه و بودجه در تاریخ 15/5/70 مبنی بر تبدیل پست شماره 1235 تحت عنوان حسابدار به پست مدیر امور مالی بدون مجوز بوده و همان‌طور که در بند الف قسمت 3 ذکر گردید این در حالی است که پست شماره 86- 53 تحت عنوان ذیحساب سازمان برنامه و بودجه (مدیر) توسط سازمان امور اداری و استخدامی کشور در مجموعه تشکیلاتی اداره کل امور ذیحسابی‌ها و نظارت مالی تعیین و ذیحساب مربوط نیز از سال‌ها قبل شاغل در این پست بوده است لذا با توجه به ماده 8 قانون استخدام کشوری پست ثابت سازمانی برای یک شغل تعیین و ارجاع آن به یک مستخدم در نظر گرفته می‌شود بنابراین صدور حکم مدیر امور مالی از طرف سازمان برنامه و بودجه نه از وجاهت قانونی برخوردار است و نه از نظر این‌که دو مدیر در راس یک کار واحد قرار بگیرند با شیوه و اصول مدیریت مطابقت دارد. 5. طی نامه‌های مکرر از سازمان برنامه و بودجه خواسته شد نسبت به لغو حکم مدیر مالی سازمان اقدام مثبتی از طرف سازمان فوق به عمل نیامده است. 6. سازمان برنامه و بودجه طی نامه شماره 9187- 1 مورخ 6/6/70 از معاونت حقوقی و امور مجلس ریاست جمهوری در مورد موقعیت قانونی ذیحساب در دستگاه‌های اجرایی استعلام نموده که در پاسخ معاونت محترم حقوقی و امور مجلس ریاست جمهوری طی نامه 51148- 3/7/70 اعلام داشته است: «آنچه به‌عنوان وظایف ذیحساب در قانون محاسبات عمومی مشخص گردیده قایم به شخص ذیحساب بوده و احاطه این وظایف به فرد دیگری تحت هر عنوان از جمله مدیر امور مالی قابل توجیه نمی‌باشد. 7. در اجرای ماده 53 قانون محاسبات عمومی کشور وظایفی که به عهده وزیر یا رییس موسسه و یا مقام مجاز از طرف آنها گذاشته شده مانند تشخیص و انجام تعهد و تسجیل و حواله که این امور یا توسط رییس دستگاه اجرایی و یا به‌وسیله معاون اداری و مالی انجام می‌گیرد و بدین ترتیب ضرورت و نیازی برای ایجاد واحدی به‌عنوان امور مالی جهت انجام این وظایف متصور نیست. ضمن این‌که تفویض اختیار به شخص حقیقی مقصود است نه اداره کل یا واحد سازمانی دیگر.
هیات عمومی در تاریخ فوق به ریاست حجت‌الاسلام و المسلمین محمدرضا عباسی‌فرد و با حضور روسای شعب دیوان تشکیل و پس از استماع توضیحات نمایندگان سازمان برنامه و بودجه، وزارت امور اقتصاد و دارایی و سازمان امور اداری و استخدامی کشور و بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رای می‌نماید.
رای هیات عمومی
نظر به این‌که به موجب ماده 53 قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1/6/66 مجلس شورای اسلامی اختیار و مسیولیت تشخیص و انجام تعهد و تسحیل و حواله بر عهده وزیر یا رییس موسسه دولتی قرار داده شده و در مقابل مسیولیت تامین اعتبار و تطبیق پرداخت با قوانین و مقررات به عهده ذیحساب… و با توجه به این‌که تطبیق پرداخت با قوانین و مقررات اصولاً همان اعمال نظارت مالی مندرج در ذیل ماده 52 قانون بوده که به‌عنوان آخرین مرحله پرداخت هزینه‌ها پس از طی مراحل تشخیص و تامین اعتبار و تعهد و تسجیل و حواله از وظایف خاص ذیحساب و بر عهده وی قرار گرفته است و به موجب ماده 53 قانون مسیولیت انجام مراحل مقدماتی پرداخت هزینه‌ها اعم از تشخیص و انجام تعهد و تسجیل و حواله (به جز مسیولیت تامین اعتبار) برعهده بالاترین مقام دستگاه مربوط بوده که به موجب تبصره 1 آن ماده کلاً یا بعضاً قابل تفویض به غیر به‌طور مستقیم و بدون واسطه می‌باشد. بنابراین تفویض انجام این‌گونه فعل و انفعالات مالی که از اختیارات روسای دستگاه‌های اجرایی دولتی بوده به اشخاص دیگر تحت عنوان مدیرکل یا مدیر امور مالی و به دنبال آن ایجاد پست سازمانی مصوب برای انجام این‌گونه امور مفوضه هیچ گونه مغایرتی با اصول کلی قانون محاسبات عمومی و از جمله ماده 53 آن نداشته و با توجه به شرح وظایف احصاء شده از ناحیه سازمان امور اداری و استخدامی کشور برای این‌گونه پست‌ها هیچ گونه تداخلی با وظایف قانونی ذیحسابان که در قانون محاسبات عمومی و مواد مربوط به وظایف آنان احصاء گردیده ایجاد نمی‌نماید و اعمال نظارت مالی و کنترل تطبیق پرداخت با مقررات که در مراحل نهایی پرداخت، قرارداد همچنان برعهده ذیحسابی خواهد بود. علاوه بر آن وظیفه قانونی ذیحساب در مرحله پرداخت و پس از آن و همچنین نحوه جلوگیری قانونی ذیحساب از پرداخت وجه در راستای اعمال نظارت مالی و تطبیق پرداخت با مقرارت که قانوناً برعهده وی قرار داشته در ماده 91 قانون محاسبات عمومی به‌وسیله مقنن پیش‌بینی و مقرر شده است چه آن‌که تامین اعتبار قانوناً از وظایف ذیحساب بوده و در صورتی که دستور انجام هزینه از ناحیه مسیول مربوطه صادر گردد دو راه قانونی برای ذیحساب به موجب منطوق و مفهوم ماده مزبور متصور خواهد بود. 1. پرداخت وجه سند هزینه در صورتی که انجام آن به نظر وی مخالفتی با مقررات نداشته باشد. 2. در صورتی که بر خلاف مقررات تشخیص دهد قبل از پرداخت مراتب را به مقام صادرکننده دستور خرج اعلام و در صورت قبول مسیولیت قانونی بودن دستور توسط آن مقام و ذکر مستند قانونی به صورت مکتوب ذیحساب مکلف به پرداخت وجه سند هزینه ضمن انعکاس امر به وزارت امور اقتصادی و دارایی بوده و نهایتاً پس از تشخیص و تایید خلاف به‌وسیله وزارت امور اقتصادی و دارایی مراتب برای اقدام قانونی به دیوان محاسبات کشور اعلام می‌گردد و درحقیقت تشخیص نهایی با دیوان محاسبات خواهد بود. بنابراین به فرض آن‌که به نظر وزارت امور اقتصادی و دارایی ایجاد پست مورد ادعا و بالتبع تامین اعتبار جهت احکام صادره برای تصدی مشاغل مورد نظر توسط دستگاه‌های اجرایی، برخلاف مقررات تشخیص داده شده باشد ذیحسابان آن وزارتخانه می‌بایستی به تکلیف قانونی خود به شرح مقرر در ماده 91 قانون عمل نموده و نهایتاً مکلف به تامین اعتبار و پرداخت هزینه مربوطه ضمن احاله مسیولیت قانونی آن به مقام صادرکننده دستور خرج و هزینه در این‌گونه موارد می‌باشند. علیهذا به نظر اکثریت اعضاء هیات عمومی دیوان عدالت اداری تکلیف مقرر از ناحیه وزیر امور اقتصادی و دارایی در ذیل دستورالعمل شماره 4663/1492/53- 27/2/69 به کلیه ذیحسابان دستگاه‌های اجرایی مبنی برخورداری از تامین اعتبار احکام صادره برای تصدی مشاغل مورد نظر در دستگاه‌های اجرایی به صورت مطلق مخالف با ماده 91 قانون محاسبات عمومی کشور بوده و به همین جهت حکم به ابطال دستورالعمل مذکور مستنداً به ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری صادر و اعلام می‌گردد.
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری- محمدرضا عباسی‌فرد
